“廢都”底特律：單一產業註定城市之痛
產業單一 收支失衡 市政滑坡 居民逃離
底特律，這座曾令全球汽車業頂禮膜拜的“聖城”，如今淪落為風雨飄搖的“廢都”。
7月18日，美國密歇根州底特律市申請破產保護，成為美國曆史上規模最大的市政破產案。這座曾經風光無限的明星城市的隕落，既源於長期偏重於單一產業造成的收入結構失衡，也源於人口大規模向外遷徙、税基削弱導致基礎設施服務缺失的惡性循環。作為美國製造業曾經的代名詞，底特律謀求轉型是不可逆轉的大趨勢，儘管這一過程註定漫長而艱難。
從“汽車之城”到“生鏽地帶”
羅馬非一日建成，底特律的隕落也非一日之功。
底特律的繁榮始於18世紀。在內河運輸仍占主導地位的彼時，身處五大湖水路戰略要衝的底特律堪稱美國的交通樞紐，同時背靠密歇根州豐富的煤鐵資源，由此成為美國的重工業中心。上世紀五十年代，蓬勃發展的美國汽車業創造了大量工作崗位，吸引了南部大量居民，底特律的人口數量迅速增長，一度達到185萬人，成為美國第四大城市。由於坐擁通用汽車、克萊斯勒、福特三大巨頭的總部和諸多工廠，底特律被冠以“汽車之城”的美稱。
隨着遠洋運輸的興起，底特律的地理位置優勢逐漸被削弱。隨着產業佈局全球優化，密歇根州鋼廠的產品被更加廉價的進口鋼材所取代，新的工業中心在美國南方更靠近沿海港口的地方興起，底特律和密歇根州漸漸成為美國媒體所説的“生鏽地帶”。
同時，日本和歐洲汽車製造商異軍突起，不斷瓜分美國汽車市場份額，令美國本土車企受到衝擊，不少車企開始在其他城市設立工廠，底特律的人口數量逐步下降，税收和房地產價格下滑，大量建築物被廢棄。
與美國其他一些城市相似，底特律在房地產開發商紛紛轉戰郊外後開始顯露衰敗跡象。1967年，底特律爆發因民權運動引發的種族騷亂，中產階級流向郊外和其他城市的進程進一步加速。人口大量向外遷徙導致城市税收鋭減，收不抵支，形成惡性循環。
根據美國人口普查局的統計數據，2010年底特律的人口已降至71.4萬，創近100年來新低，退居美國第18大城市，成為美國過去60多年以來人口數量下降最多的城市之一。
由於財政預算不足，底特律的城市公共服務也不斷變糟，犯罪率升至近40年來最高，而失業率超過18%，是全國平均水平的兩倍多。最新統計資料顯示，底特律市民致電警方後，平均要等待58分鐘才能得到響應，而全國平均等待時間為11分鐘。底特律的破案率僅為8.7%，而密歇根全州的破案率為30.5%。今年一季度，底特律約有40%的路燈不亮，只有三分之一的救護車可提供服務。該市約有7.8萬幢廢棄建築，三分之一的居民生活在貧困線以下，五分之一的居民失業。今年2月，底特律被《福布斯》雜誌評為“2012年美國最悲慘城市”。
單一產業註定城市之痛
興也產業，廢也產業。在巔峯時期，底特律全城90%的人口都為汽車業工作，但在國際金融危機的衝擊下，美國汽車業於2009年集體淪陷。產業佈局單一化的惡果不斷顯露，儘管美國經濟的大環境不斷轉暖，底特律卻遭遇了“最後一根稻草”。
過去數十年來，雖然中國等新興市場對汽車的需求驟增，但日歐車企不斷崛起，不但搶佔了美國汽車業在海外的市場份額，還入侵美國本土市場，美國汽車業備受威脅。在對成本的考量下，不少美國車企開始在新興經濟體建廠，衝擊了底特律汽車業的就業和税收。
在底特律市內，大量二戰後修建的車企老廠房被遺棄，通用汽車、克萊斯勒、福特和數以百計的汽車零部件生產商在底特律以外的地區修建能處理現代集成生產線的新工廠。幾乎每經歷一次經濟危機，就有一批車企離開底特律。最近一輪的國際金融危機更是令底特律汽車業雪上加霜。
2009年，通用汽車和克萊斯勒相繼申請破產保護，美國三大汽車公司裁員14萬人。美國汽車業的集體淪陷令底特律陷入深淵。目前這座“汽車城”只剩下通用汽車和克萊斯勒等少數幾家汽車公司。通用汽車是唯一將總部留在底特律的汽車製造商，但其龐大的研發和測試中心均在底特律以外的其他地區。
長期以來，底特律的產業結構單一，就業和財政均嚴重依賴大型車企。在汽車業興旺時，底特律的財政收入直線上升，汽車業一旦遇到困難，其財政受到的打擊也格外嚴重。2008年以來，底特律每年的財政赤字平均達1億美元，該市一直通過借債來維持日常運營。
事實上，將通用汽車等美國車企擊垮的不只是金融危機，另一個重要原因是這些車企長期的過高福利，這也是底特律“不能承受之重”。據媒體報道，底特律車企工人不僅收入豐厚，還享受“從搖籃到墳墓”的全方位福利照顧。由於車企員工的高福利成本，消費者每購買一輛美國車，要比買其他國家生產的汽車多花1200美元，導致“美國製造”的競爭力鋭減。在截至去年6月30日的最新一個財年中，底特律包括醫保和養老金在內的勞動力成本高達9.68億美元，約佔該市財政預算的49.5%。
轉型之路漫漫
底特律並非美國第一個申請破產保護的城市。據報道，自上世紀50年代以來，美國有60個城市、鄉鎮或村莊申請破產保護。國際金融危機以來，美國有十幾個州和地方政府面臨“無米下鍋”的困境，包括紐約、克利夫蘭和費城等大城市都曾瀕臨破產邊緣。
去年6月，加利福尼亞州有三個城市在兩週內相繼申請破產保護。2011年，阿拉巴馬州的傑斐遜縣申請破產保護，當時該縣負債超過40億美元。
美國司法部門的公開資料顯示，美國破產法第九章專門針對市政當局的破產保護申請。在破產保護狀態下，市政當局可以制定一個調整債務的方案，並就該方案進行磋商。
業內人士表示，申請破產保護對於底特律居民的影響不大，底特律市政府目前仍有一些税收來源，如來自通用和克萊斯勒兩大汽車巨頭的税收。底特律市政府仍然可以利用這些税收為當地民眾提供服務，但一些服務可能會被縮減。
聯邦政府是否會出手相救存在不確定性。根據美國法律的規定，除非發生自然災害，否則禁止聯邦政府對州和地方政府實施直接救援。在獲悉底特律申請破產保護的消息後，白宮發言人表示總統奧巴馬和總統高級團隊成員將持續密切關注底特律的局勢，但沒有進一步表態。
上世紀70年代，紐約市曾一度瀕臨破產邊緣，但在時任美國總統福特的力主下，聯邦政府向紐約市提供緊急聯邦貸款，幫助後者渡過難關，但底特律很可能不會得到這樣的“眷顧”。目前美國聯邦政府財政捉襟見肘，並且國際金融危機時期對汽車業的大規模救助曾引發巨大爭議，如果再拿納税人的錢為底特律“填窟窿”，恐怕會招致社會輿論更強有力的反對。
在密歇根州州長斯奈德看來，底特律需要一條打破公共服務每況愈下惡性循環的清晰路徑，唯一的辦法是進行徹底重組，讓底特律“脱胎換骨，卸掉那些根本還不起的債務包袱”。
或許可以像曾經的通用汽車一樣，處於再工業化背景下的底特律在經歷一系列重組後浴火重生，但這條路註定十分艱難。在破產重組的過程中，底特律數以千計的退休工人可能失去部分養老金福利。在擺脱這些負擔後，底特律可以把有限的資金投入基礎公共服務，以更好的設施吸引更多人和企業的迴流。
目前，在底特律城中心和北部一個叫Midtown的地區，已出現企業投資和居民數量的增長。2004年，時康博軟件（Compuware）在底特律興建總部，成為新的城市地標性建築。文藝復興中心的翻修和三座賭場、新體育場的投入使用也令底特律部分城區重新煥發生機。這一切，似乎就是底特律的未來希望所在。（□本報記者 楊博）
底特律的“家底”
由於申請破產保護，理論上底特律市政府擁有的所有資產均可能被拍賣。哪些資產將拍賣、何時拍賣目前尚未進入討論議程，但這已成為媒體熱議話題。近期美國媒體列出了底特律市政府最值錢的一些“家底”，其中很多是名貴藝術品。
底特律市政府最值錢的資產當屬底特律藝術館（Detroit Institute of Art），該館佔用的土地、建築和藝術品均歸市政府所有。該館自稱是美國排名第六的博物館，從1885年開始就收集藝術品，擁有許多非常名貴的作品，包括梵高的《自畫像》、迪戈·里維拉的《底特律的工業》以及奧古斯特·羅丹的雕塑作品《思考者》。
據底特律當地媒體估算，僅梵高的《自畫像》就價值6000萬美元，而安迪·沃霍爾的《自畫像》價值高達8000萬美元。該藝術館2004年的估值就達10億美元。有消息稱，如果這些藏品確認將出售，一些愛好收藏的華爾街巨頭將蜂擁而至。對於能否出售該館的藏品，底特律市存在爭議。底特律市的應急管理人凱文·厄爾表示，目前沒有這方面計劃。
底特律市政府的其他資產還包括市政供水和垃圾處理部門，負責向400萬人口提供服務。佔地125英畝的底特律動物園擁有世界上最大的基地生態展示區。達拉斯和西雅圖市政府此前均將當地動物園私有化。
作為底特律市政府的財產，貝拉島（Belle Isle）公園理論上也可能被出售。該公園位於底特律河邊，佔地952英畝。此外，底特律市政府的財產還包括修建於1848年的名勝古蹟韋恩堡（Fort Wayne）。（□本報記者 黃繼匯 紐約報道）
我國地方政府不可漠視破產風險
曾享譽全球的“汽車城”底特律因長期負債超過180億美元，於7月18日申請破產保護。對於瞭解情況的人來説，底特律走到這一步並不意外，類似的地方政府破產事件在美國城市發展史上並非首次，但在我國曆史上還從未出現過類似案例。這並不意味着我國地方政府可以漠視破產風險。地方政府為什麼不能破產？事實上，在一個市場經濟成熟的國家，如果一個地方政府過度依賴的某一產業消亡且政府負債過高無法維持運轉，那麼這個地方政府完全有理由、也應該破產。
底特律的破產事件給我國某些地方政府敲響了警鐘：如果再不轉變發展觀念並控制債務風險，即便不會破產，瀕臨破產境地也絕非不可能。
一方面，近年來，我國許多領域和行業的產能過剩問題日益嚴峻，隨之而來的是一大批傳統工業城市、資源型城市走向“懸崖”。那些曾創造一夜暴富神話的“鋼城”和“煤城”，無不面臨巨大的產業結構調整和轉型升級壓力。換言之，地方經濟發展絕不能過度依賴某個單一產業，必須主動推進城市產業更新換代、轉型升級，摒棄以往低質量、高增長的粗放型發展思維。
早在19世紀初，底特律就已成為“世界汽車工業之都”，擁有福特、通用、克萊斯勒和阿美利加這四家美國最大的汽車製造公司總部及下屬企業。然而，過度依賴汽車工業的底特律人怎麼也不會想到“成也蕭何，敗也蕭何”。雖然我國還沒有出現像底特律這樣極端的案例，但過度依賴單一產業發展模式以及依靠賣地維持正常運轉的地方政府在我國並不鮮見。
另一方面，底特律的破產事件告訴我們，地方政府並不是無限信用、不會破產。地方政府如果不能合理規劃負債規模並做到收支平衡，那麼破產並非天方夜譚。
審計署此前公佈對36個地方政府2011年以來政府性債務情況抽查的結果顯示，這36個地方政府2012年底的債務餘額合計3.85萬億元，比2010年增加4409.81億元，增幅達12.94%。一些地方政府借新債還舊債，新債又變成舊債，債務率已超過100%，最高的達189%。審計署副審計長董大勝曾透露，目前各級地方政府債務總規模為15萬億-18萬億元。這意味着地方債務在2010-2012年間猛增40%-68%。
誠然，主流的觀點是，目前我國地方債務風險仍在可控範圍內，並且我國地方政府與西方國家相比存在明顯不同，例如，擁有規模較大的經營性國有資產和大量可出讓土地，擁有接近無限背書的中央財政支持。但我們應清醒地看到，隨着某些地方政府債務的迅速擴大，再加上宏觀經濟增速放緩、土地出讓收入增速大幅回落等因素，地方政府以往依靠高負債發展地方經濟的慣性思維已不可持續。如果底特律破產事件能喚醒這些地方政府的風險意識，進而防患於未然，可謂他山之石。
適度舉債對地方經濟發展有益，但超出自身償付能力的過度舉債不應是一個理性的地方政府的行為。因此，杜絕和減少地方政府債過度舉債、避免出現類似底特律市的惡果刻不容緩。對於中央政府來説，應儘快推行房產税、資源税等穩定、合理的財源。對於地方政府來説，如何規範地方債務、制定科學的地方債務收支表迫在眉睫。
當前正是我國加速推進新型城鎮化建設的關鍵時期，底特律破產事件應成為城鎮化和產業升級轉型過程中認真借鑑和思考的案例。興也產業，廢也產業。底特律的故事提醒我們，地方經濟的發展不僅要考慮現在，更要規劃未來。不僅要規劃房屋、公共基礎設施等建設，更要規劃人口、生態等多方面的建設。只有具備與時俱進的發展理念，遵循全面、協調和可持續的產業發展佈局，城市才能擁有持久的生命力。（□本報記者 陳瑩瑩）