上海行政審批年內標準化 事業性收費取消一半以上

最近,金山區規土局用地科的周劍經常加班加點:手頭有十幾宗農用地轉建設用地的手續要報批,他負責全部材料的審核。“過去,區縣規土局只是‘二傳手’,收了材料往市局報;如今,審核權下放,區縣局審完材料後報市局批,效率提高不少。”

土地農轉用審核權下放,是上海行政審批改革試點之一。試點以來,金山辦理的76批次、99個審批項目,完成總流程平均用時縮短了30天。

而此前不久,包括土地出讓在內的13類20項行政審批權,試點“打包”下放至張江高新區“一區十八園”,以此推進大張江“園內事園內辦結”。

一系列的改革試點,在市行政法制研究所副所長程彬看來 “都是政府自我限權所做的減法”。然而還不夠,行政審批改革關鍵在於簡政;減量同時還應推進審批標準化建設,用政府權力“減法”換取市場活力“加法”。

“減法”必不可少

近年來,上海已開展五次行政審批事項清理,審批事項從2027項減至601項,減少逾七成。目前的601項涉及54個市級部門(包括中央在滬單位),其中約86%由國家設立。上海還在全國率先對區縣、鄉鎮街道實施的行政審批進行全面清理;並清理取消了305項行政事業性收費,減少五成以上。

審批項目減了、行政收費少了,但“圖章多、效率低”仍是不少辦事人員和企業的突出反映。身為企業家的一名在滬全國人大代表深有感觸,“日常經營中,到政府部門跑審批是繞不過的檻。”他坦言,“儘管審批事項取消調整比例達七成,但真正體現部門權力的審批事項,還繼續被一些職能部門牢牢抓在手裏。越往後改,難度越大。正是這些難啃的硬骨頭,制約、限制了資本進入市場。”

某區抽查建設項目的審批情況發現:儘管政府部門表示最快可以90天完成審批,但實際最快的花了16個月,最慢的則要31個月,“因為社會上第三方進行的評估時間沒算在裏面”。

對此,程彬指出,目前,上海已對行政審批事項實施目錄管理,對於未進目錄擅自增加審批的,一律進行問責。然而,對於關鍵領域的行政審批改革,的確仍存在力度不夠的問題。簡政放權,必須從上至下繼續清理行政審批事項,行政審批中的改、轉、放,都是必須做的“減法”。“政府要減少投資項目審批,減少生產經營活動審批事項,減少資質資格許可,同時繼續減少行政事業性收費。”

“而效率低則與一些事項審批過程中存在的‘玻璃門’、‘彈簧門’有關。”程彬分析,“‘玻璃門’,是讓人看得見卻進不來;‘彈簧門’則是設置門檻,將人‘彈’回去。”比如,設立外資養老機構,只能作為民非機構登記,而不能作為經營性企業登記;設立藥品零售店,則必須滿足“兩家藥店之間距離300米”的條件……這些都是“玻璃門”、“彈簧門”。簡政放權,還須打破這些“門”,逐步釐清政府同市場、社會的關係,上項目、做投資應更多由企業自主決策、自擔風險。

今年6月,本市又公佈取消和調整了153項行政審批,其中取消56項、調整97項,接下去還將有一批事項取消調整,並對一些具體行業放松管制。

“瘦身”還要“塑型”

如果説,減少審批是“瘦身”的話,加強審批標準化建設則是“瘦身”後的“塑型”。

“標準不一”、“流程不規範”、“自由裁量權大”等等,是審批過程中的“常見病”。一位長期服務於中小企業的律師説,有的企業為了一次性通過審批,先向諮詢台或接待熱線瞭解需要哪些材料,準備好後送到受理窗口,卻被告知“不合要求”。企業補齊材料後再送,不料接待的是另一個工作人員,“不同工作人員掌握的標準不一樣,又被打了回票。”而有些部門,儘管將辦事流程和要求公佈在網上,但實際操作中往往會“走樣”或生出不同“版本”。 “更令人吃不透的是,不少審批部門還有所謂的‘內部標準’。”

市監察局透露,上海已在全國率先試點行政審批標準化管理。對內製定行政審批業務手冊,建立標準化審批流程,將要求、流程、時限講清楚、規範好,從而解決辦事人員隨意審批和審批自由裁量權問題;對外則發佈辦事指南,將辦事具體條件、要求,一次性明確告知辦事企業和人員。目前,601項審批事項中,已制定完成業務手冊200餘項、辦事指南300餘項,涉及工商、税務、質監、藥監、綠化市容、規土、房管、建交等主要審批部門和事項,“確保誰來申請、誰來審批,結果都一樣”。“和審批關鍵領域簡政放權遇到的難題一樣,標準化建設也在一些關鍵領域遭遇‘卡殼’。”程彬認為,公開、規範審批事項辦理要求、流程和時限等,不僅減少了審批的自由空間,更減少了權力尋租的可能性,便於公眾監督,因此還須不遺餘力地推進。無論是業務手冊還是辦事指南,都要力避模糊、籠統和原則性表述,儘量做到具體化和可操作性。

“審批標準化的同時,還須進一步優化流程。”比如,企業註冊,工商審批通過給了營業執照,但企業到別的部門辦審批,此前提供過的數據、信息等仍需重複提供。“類似營業執照這樣的信息形成數據後,應通過網絡在審批部門之間無條件共享。”目前,本市已確定可供共享的審批信息2152類。完成梳理後,將極大地減少企業提交重複的材料,減輕企業負擔。不少有過海外創業經歷的企業家還談到,在國外,許多審批事務都可以上網辦理、手續十分簡便;上海是否可以實現材料網上審核、環節網上流轉、意見網上出具、文書網上打印、數據網上共享、過程網上控制?

數據顯示,前一輪的行政審批標準化試點成效明顯:辦理期限縮短26%左右,48%實現網上預審,96.9%實現網上辦理。今年,上海將在全部政府部門推廣實施行政審批標準化。

監督需要加強

建設成為“行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少”的城市之一,是上海經年努力的目標;“產業項目行政審批期限在法定期限上壓縮1/3”,是上海又一次“自我加壓”。如何監督每一項審批事項,確保公開、公平、公正和及時高效?

一些企業反映審批人員從表面看都是按程序、按規定在辦,可到最後還是辦不成事,“叫人有苦説不出”。對此,專家建議,有必要深化“陽光審批”工作,將公開透明與各部門審批行為相掛鈎。要做到“三公審批”,即“公開審批”,推進規則、過程、結果公開;“公平審批”,引入市場競爭機制;“公正審批”,無論國資、民資、外資,審批一視同仁。“對內則應進一步推廣行政審批電子監察。”專家建議,應建立完善市和區縣兩級行政審批電子監察系統,通過 “電子眼”對正在實施的審批行為進行即時監控、預警糾偏、績效評估和責任追究等。

把該放的權力放掉,把該管的事務管好。“簡政放權不是‘甩包袱’。”在程彬看來,每一項行政審批都應建立一套對應的監督監管機制,“不僅貫穿整個審批過程,還要延伸至審批後”。針對備受詬病的職能部門只管 “有證行為”、不管“無證行為”的批後監管,專家提出,行政機關應嚴格依法履職,審批對象是否按許可要求辦事以及未經許可的擅自行為都應成為批後監管的內容,避免推諉扯皮。

專家建議,創新分類監管,根據企業類型、誠信情況等,推進行政審批告知承諾;通過“取消一批”、“調整一批”、“免檢一批”,深化年檢管理制度改革;利用科技化、電子化手段,創新監管方式、提升效率。