肖鋼：監管執法是資本市場健康發展的基石

原標題：監管執法：資本市場健康發展的基石

經過20多年的發展，我國資本市場已經成為全球最大的新興市場，在經濟金融體系中的作用越來越重要，對全球金融市場的影響也越來越大。當前，要準確把握十八大以來黨中央國務院對資本市場改革發展的新定位、新部署，勇於攻堅克難，加快監管職能轉變，加強監管執法，切實維護市場公開、公平、公正和投資者合法權益，促進資本市場健康發展。

一、加強監管執法是資本市場健康運行的重要前提

資本市場具有法治依賴性，需要推動法治建設、加強監管執法,保障市場運行不“脱軌”。與其他要素市場不同，資本市場的雙重性突出，既高效，又脆弱。如果沒有有效規則，或規則得不到遵守，逐利的資本就會衝破誠信的底線。輕則導致市場萎縮和停滯，重則滋生和傳導風險，危及經濟運行和社會穩定。這就決定了要發展資本市場，就離不開法治，就離不開監管執法，資本市場必須走向法治市場。18世紀初期英國和法國先後發生股市“泡沫危機”，引發全國陷入政治動盪，主要原因就是早期市場依靠自發自律調節，操縱、欺詐行為容易氾濫、失控。美國1929年爆發股災，根本原因也是在此前100多年的歷史中，既沒有統一的成文法，也沒有出面維護市場秩序的公共機構。危機促使羅斯福政府痛定思痛，制定了一系列證券法律，設立美國證監會。

資本市場投機違法行為具有伴生性，成熟市場的發展過程,就是一個不斷加大執法力度的過程。資本逐利的本性決定，信息欺詐、內幕交易、操縱市場等投機違法行為是市場的伴生物，具有長期性固有性，不會因為市場成熟、加強管理就能完全消失。政府的職責就是以執法為己任，遏制違法行為的蔓延，使市場功能正常發揮。近一個世紀以來，美國國會授予證監會行使的職權，從一般行政執法權，到準立法權、準司法權，逐步擴大。近20年來，美國國會賦予證監會的執法任務還在加碼，其擁有的職能超出了任何行政部門，華爾街甚至稱美國證監會為三權分立之外的“第四部門”。即便如此，美國證監會還經常需要請求聯邦司法部、地區檢察官聯手行動，提供辦案支持，美國社會仍然經常批評證監會執法不力。香港特區經歷1998年亞洲金融危機的衝擊後，為提高執法能力，借鑑英美國家增加了證監會多項權力，包括過去只有司法機構才可以行使的傳喚權、搜查權、扣留權。最引發關注的是，香港證監會於2004年獲得對3年以下刑事案件直接“入稟”法院的權力。我國具有後發優勢，需要汲取境外的經驗和教訓，樹立持續不斷加強監管執法的治市理念。

“寬進嚴管”、加強監管執法是當前我國資本市場監管轉型的“着力點”。黨的十八大以來，黨中央國務院明確指出政府職能迫切需要轉變到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。資本市場監管需要以此為契機，更加尊重市場客觀規律，扭轉“重審批、輕監管”傾向。將“主營業務”從審核審批向監管執法轉型，將“運營重心”從事前把關向事中、事後監管轉移。對不該管的事情，要堅決地放，對需要管好的事情，堅決地管住管好。對違法違規行為，毫不手軟地追究到底、處罰到位。

二、我國資本市場監管執法面臨的形勢和挑戰

我國的資本市場是“新興加轉軌”市場，在20多年來的快速發展中，注意按照“法規先行”的思路建設市場，注意不斷加強監管執法。但也要清醒地看到，在經濟社會轉型的關鍵期，監管執法領域面臨着嚴峻的形勢和挑戰。

違法案件越來越多，執法資源相對緊張。近年來，違法案件呈多發高發態勢。2009—2012年，案件增幅年均14%，2012年同比增長21%，2013年上半年同比又增加40%。目前，內幕交易案件數量超過一半，欺詐發行、虛假信息披露案件在快速上升。同時要看到，一方面，還有為數不少的違法行為並沒有得到查處；另一方面，隨着多層次資本市場發展，市場規模將繼續擴大，違法案件還會增多。

面對這一形勢，儘管近年來執法隊伍不斷加強，但在監管角色尚未轉變到位的條件下，人員不足、投入不足、缺乏激勵的問題還長期存在。受編制、經費等各種限制，中國證監會系統目前專司執法的人員不到600人，不及職工總數的20%。而美國證監會經過2011年部門重組，執法部門人員達到1236人，佔總數的32%。此外，成熟市場都在利用先進科技裝備搜索調查違法行為，節約大量人力。我國在這方面投入不足，科技執法還跟不上形勢發展。

違法手段越來越複雜隱蔽，執法手段相對不足。隨着金融產品創新步伐加快，混合型、交叉型產品越來越多。藉助互聯網，違法者可以輕易實現跨市場、跨邊境作案。當事人反調查的意識越來越強，內幕交易開始向隱名化、集羣化、跨界化、多層傳遞演化，市場操縱出現短線化、多點化、合謀化和跨市場化的趨勢。部分案件的社會關係複雜，不僅涉及上市公司、中介機構高管人員，還涉及到金融機構、黨政機關幹部。這些都對監管者提出了挑戰。

與此同時，行政執法普遍存在案件發現難、取證難、處罰難、執行難的問題。資本市場案件查實率只有60%—70%，主要就是因為執法手段不足，調查困難。當事人往往不配合調查，暴力抗法事件時有發生。

維護市場“三公”的任務艱鉅，執法環境亟須改善。在資本市場中，虛假陳述、市場操縱、內幕交易等行為嚴重扭曲價格信號，使金融資源發生錯配，這是我國市場“三公”程度不高的表現。與此同時，社會法治意識薄弱，監管執法受到干擾，違法成本低，問責不及時。據統計，目前資本市場的法規規則超過1200件，問責條款達到200多個，但其中無論是刑事責任還是行政、經濟責任，沒有啓用過的條款超過2/3。毋庸諱言，其中既有立法修法不及時、不具體的問題，也有執法體制不適應，地方保護主義依然存在的問題；既有人情世故的原因，也有不敢碰硬、不堅持原則的原因。這些因素長期存在，致使相當一部分責任追究不了。近年來證監會每年立案調查110件左右，能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件。每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過一半。

投資者保護任務越來越重，維護投資者權益的制度安排不相適應。保護投資者，就是保護市場。我國擁有全球最多、最活躍的個人投資者羣體，散户佔比高，缺乏金融風險識別能力，容易成為各種欺詐行為的受害者。近年來，一些大案要案，特別是上市造假類案件涉及的主體眾多，受害投資者多則幾十萬人，少的也有一萬多人。隨着公眾維權期望值不斷提高，各方面要求監管部門有更多作為的呼聲在增加，保護投資者的任務加重。

現有的執法模式程序較長，效率較低，還不適應威懾違法行為的需要，還不能儘快回應市場和社會的關切。一方面，我國還沒有形成與現代資本市場節奏相適應的行政執法新模式；另一方面，我國投資者維權的渠道還不順暢，投資者難以獲得經濟賠償。現有法律法規還不適應證券集團訴訟等做法，支持投資者維權的公共機構有待健全。

三、努力構建符合國情的資本市場執法體制機制

推進資本市場健康發展，需要我們提高運用法治思維深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，探索加強監管執法的新路子。

建立健全“主動型”立法保障機制，加大制度供給力度。資本市場的立法修法，需要反映商事規則創新多、變化快的特有規律，增強主動性、靈活性。可以考慮採取“一年一評估、兩年一小改、五年一大改”的方法，及時將監管執法經驗和趨勢反映在立法之中。當前重點是要抓緊修訂《證券法》，並以《期貨條例》為基礎，加快制定我國期貨市場的基本法。要進一步細化違法行為認定標準，提高處罰標準，豐富執法措施和手段，增強操作性和匹配性，建立行政執法和解制度，研究投資者補償制度。更多引入刑事司法力量參與監管執法，強化“行”“刑”銜接。

建立健全“高效型”行政執法機制，提高監管作為能力。大膽探索金融監管機構作為特定機構，脱離現行公務員管理模式的改革試點，在機構設置、人員編制和薪酬體系等方面實行靈活的機制，吸引和留住優秀專業人才。要進一步加大稽查執法力度，嚴格執法、公正執法、文明執法，大幅提高違法失信成本，堅決查處大要案。進一步充實執法力量，保障執法人員安全。向優化流程要效率，解決好日常監管、自律監管與稽查執法的職能邊界及相互配合的問題，建立統一的違法線索監控監測平台，實現調查、審理、移送等執法過程標準化。建立資本市場違法違規舉報激勵機制，提高案件發現能力。

建立健全“制約型”查審分離機制，提高行政執法工作水平。監管機構內部實行調查和審理分開，是我國行政執法領域的探索和創新。“查審分離”的目的是從不同角度對違法事實認定和法律應用進行把握，彌補執法環節中的不足與漏洞，既最大限度地提高執法的科學性和公允性，又形成內部制約制衡機制。鑑於實行“查審分離”後增加了執法環節、程序和爭議，為避免影響執法工作效率，發揮好制度作用，首先要保證調查與審理環節的獨立性，上級有權監督，但不干預調查部門的立案意見和審理部門的處罰意見。其次，查審兩個環節既要有分工，也要有協作，要加快統一調查標準和審理標準，建立辦案時限制度，對大案要案及時實行雙向提前介入。此外，針對重大案件或者需要儘快回應社會的案件，要建立查審協調處理機制，及時解決調查、審理和其他執法環節之間的分歧和銜接問題，提高執法反應能力。

建立健全“緊密型”政府部門協同機制，提高風險防範和處置能力。為守住不發生系統性、區域性金融風險的底線，需要全社會共同構建“大監管、大執法”格局。要加強政府部門信息共享，促進部門協作，加強金融監管協調機制，避免監管重疊和監管盲區。2012年度，有關部門提供給證監會的涉案個人身份信息達到2100多人次，發揮了重要作用。證監會要繼續加強與相關部門的合作，建立高效的信息聯網查詢通道。要針對資本市場重大監管事項，建立國家有關部門、地方政府共同參加的“聯手行動”機制，做到對違法行為和風險及時發現、及時制止、及時立案、及時調查、及時處罰、及時公開，高效處置風險隱患。要擴大與境外監管機構的合作。鼓勵自律組織等社會力量採取多種方式廣泛參與，共同維護市場秩序。提高執法透明度，主動接受社會和輿論的監督。

（來源：《求是》 作者：中國證券監督管理委員會主席 肖鋼）