陝西神木全民免費制度調查：煤炭賣完或難以為繼
2013年以來，小小的縣城神木，因為“財大氣粗”再次進入人們的視野。
從今年開始，在北京擁有41套住房的神木“房姐”龔愛愛被曝光。隨即，億萬富豪張孝昌靠借貸打造出的“黃金帝國”崩塌。近日爆發出的大面積民間信貸危機，更是留給外界以神木人“家家有豪車”、“户户有巨貸”的無限遐想。
神木縣地處東勝煤田腹地，全縣僅煤炭的探明儲量就高達500多億噸。依靠“黑色的金子”，神木縣從貧困迅速暴富。2012年，地區生產總值更是一躍突破千億元大關。也是從這個時候起，各種有錢人的神話開始頻頻傳出。
然而，48歲的劉雲(化名)卻不是神話中的人物。
第一本賬：每年每個小學生減負3000多元，高中生4800元
在神木縣東邊沿山一帶，坐落着一排排褪了色的紅磚砌起的平房。“××商店”、“電動車行”等大大小小的牌子不甚整齊。牆面上，每隔一段，就有藍色塗料寫着“生男生女都一樣”之類的標語。
這裏距離神木縣最繁華的東興街不過兩個十字路口的距離。稍顯破敗的景象與西邊的高樓林立顯得非常格格不入。
劉雲的家，就住在這裏。
劉雲和丈夫都沒上幾年學，一家人生活的主要來源就是丈夫在煤礦打工賺來的微薄收入。
然而，7年前，劉雲的丈夫突患重病。為了給他治病，劉雲花光了所有的積蓄，但丈夫最終還是沒能堅持下來。
“那一刻，我覺得天都塌了。”劉雲説，丈夫剛去世的那一年，她都不知道自己是如何度過的。那時候，兒子翔翔剛上初三，女兒婷婷也到了上學的年紀。
一下子沒有了主心骨的家庭，生活可想而知。
但劉雲咬緊牙關，沒讓孩子輟學。“我和他爸就是因為沒有文化吃了虧，我不能再讓孩子受這個苦。”
在親戚的幫助下，劉雲在離家不遠的街道上搭起一個小棚，靠賣菜維持生活。每個月有2000元左右的收入，日子又過了下去。
因為有國家“兩免一補”的政策，翔翔上學只需要交很少的雜費。孩子自己很爭氣，成績一直是班上的前十名。
2007年，翔翔以優異的中考成績考上了神木二中。街坊鄰居每次見到劉雲都會對她豎起大拇指：“你兒子有出息，你沒白苦。”
同一年，女兒婷婷也開始讀小學。她正趕上神木縣出台《神木縣保障2007年義務教育經費的實施辦法》，實施了全縣義務教育階段學生全免費教育。學雜費、課本費、作業本費、電教教材代辦費、食宿管理費等費用全部免去，寄宿生還有每天2.5元的生活補貼。
學校實行的“零收費”，讓劉雲身上頓時一輕。
從2005年的“兩免一補”到2007年的“五免一補”，神木縣一共投入教育資金10680萬元。
“我們的各項標準都要高出國家標準。”神木縣教育局收費辦副主任薛志林説，“這種零收費才是真正意義上的義務教育。”
但劉雲開始發愁翔翔的高中學費了。對高中，國家的減免政策就沒有了，所有的費用就要靠自己承擔。
憑着前幾年賣菜攢下的積蓄，再加上親戚的幫助，劉雲總算湊齊了翔翔第一年上學的費用。但到第二年，劉雲怎麼也拿不出這個錢了。
2008年，神木縣首開先例，出台《神木縣人民政府十二年免費教育實施辦法》，投入17085萬元，將像翔翔這樣上高中的孩子，一併納入了免費教育體系，實現了15年免費教育。
這一次，對劉雲來説，是實打實的雪中送炭。
原本，翔翔上高中一年的開銷至少要6000元。“每學期要交納學費800元、電教教材代辦費20元、計算機上機費60元、住宿管理費130元，到了冬天還要收取50元的取暖費，還有課本費、作業本費、生活費等費用。”
根據神木縣教育局統計數據，2009年，全縣12年免費教育資金累計投入了17013.38萬元，7萬多名中小學生得到了實惠。
此後，神木縣免費教育資金投入不斷增加，2010年投入17292.83萬元。2011年，又在12年免費教育的基礎上向下延伸，出台《神木縣學前三年免費教育實施方案》，投入19730萬元實現15年免費教育。
2012年春季起，除高中學雜費不變外，神木縣更是將小學、初中、職高的學雜費由240元、300元、1600元分別提高到800元、1000元、3680元。
公用經費也從小學550元、初中750元、高職中500元分別提高到800元、1000元、1200元。加上生活補貼提高和蛋奶工程的實施，2012年神木縣十五年免費教育的總支出升至30781.24萬元。
自此，神木縣從2005年開始實施免費教育，至2012年，共投入資金約12.2億元。記者按全縣43萬人口計算，人均投入3837元。
中國青年報記者按2012年免費標準計算，每個有小學生的家庭每年減輕負擔3200元，初中生減負3700元，高中生減負4800元，職高生減負近7000元。
“兒子現在上大學的錢，幾乎都是那時候攢下來的。”説起兒子，劉雲臉上佈滿了笑容。如今，翔翔已經是西安某大學一名大三的學生。“他前段時間還打電話跟我説，打算明年回家工作嘞！”
第二筆賬：一個孩子住院，減負約73%
一天晚上，“80後”小夫妻王丹和徐坤(均為化名)正睡着覺，突然被女兒“哇哇”的哭聲驚醒。
“媽媽，媽媽，我耳朵疼！”王丹忙按亮燈，只見兩歲的女兒彤彤用小手使勁地揉左耳，淚水弄花了臉。
王丹匆忙披了件衣服便抱着彤彤往神木縣醫院跑。
經過一道道複雜的檢查，大夫把小兩口叫到辦公室，“是急性中耳炎，沒什麼大礙，但是需要住院治療，你們先去繳費吧。”
一連住了7天，彤彤的耳痛症狀才消失。看病前後，共花了1763.4元。
從2009年3月1日起，神木縣就開始實施全民免費醫療制度。規定鄉鎮醫院報銷起付線為每人次200元，縣級醫院為每人次400元，縣境外醫院為每人次3000元。起付線以下(含起付線)住院醫療費用由本人自付，每人每年累計報銷醫藥費不超過30萬元。
“我們之前沒住過院，也不知道彤彤的病能給報銷多少。”王丹説。
出院這天，王丹拿着户口本、合療卡、住院簡歷、合療交費票據等一摞單據，找相關負責人簽字、蓋章，換出了一張《榆林市新型農村合作醫療住院補償支付憑證》。憑證上顯示，除去400元的起付費和75.4元的自費項目，她可以領出1288元的報銷款。
這就意味着，彤彤看一次病，只需要交約27%的費用，其他73%都是國家和縣財政負擔。
“還挺方便的，看病也沒啥後顧之憂了。”跑了一上午手續，王丹就拿到了報銷款。
陝西省新農村合作醫療指導組專家、神木縣衞生局副局長郭永田説，全民免費醫療制度實施之初，神木縣財政投入了1.5億元。
這個數字，並不是“一口吃成胖子”的。
“從2008年開始，神木縣康復辦開始進行調研論證、技術評估、經費測算，一弄就是一年三個月。”郭永田告訴中國青年報記者，在這段時間裏，康復辦先後對2005年至2007年全縣醫藥費用狀況以及醫保辦、合療辦相關數據進行了核查，走訪了130多個醫院和16個部門以及部分鄉村、企業，最終測算出免費醫療所需資金約為1.5億元。
這一開創性舉措，後來被很多人稱之為“神木模式”。
2012年，城鄉居民免費醫療共籌集資金2.27億元，其中縣財政為城鄉居民投入專項資金1.69億元，中央財政和省財政撥款5805萬元，農民投保370萬元，人均匹配資金615元，高出新農合人均籌資標準250元(2012年市新農合籌資標準為365元/人)。城鄉居民每人每年只收取10元，55元由縣財政代繳。
如今，全民年費醫療已經實施5年，報銷支出逐年增加。
根據神木縣衞生局數據，2009年免費醫療的報銷支出為1.49億元，2010年為2.13億元，2011年為2.2億元，2012年為2.49億元。2013年全民年費醫療年初預算為2.04億元，截至6月份已撥入免費醫療專户1.5億元。
但近日，神木卻被頻頻爆出“財政出現危機，免費醫療教育將停止”，“神木全民醫保出現欠款”等消息。
諸多猜疑讓外界更加關注：新上任的縣委書記尉俊東，會對民生政策如何“下刀”？
8月1日，神木縣召開領導幹部大會。會上，尉俊東特別強調：“越是在經濟爬坡過坎的困難時期，越要重視改善民生。”
擔憂免費醫療、免費教育可能被取消的神木人，暫時鬆了一口氣。
“老百姓的民生保障標準只會提高、不會降低，民生投入只會增加、不會減少，民生保障範圍只會擴大、不會縮小。”尉俊東要求全縣各機關單位和各級幹部做好準備，以幹部的“緊日子”保障老百姓的“好日子”， 從嚴控制開支，壓縮“三公”經費，保障民生支出足額及時到位，滿足老百姓醫療、教育、養老等基本需求。
同時，他也強調，這不是一味發福利，更不是養懶漢。要大力發展生產型民生，讓民生福利工程由“輸血”變“造血”，使民生改善更具長遠性和根本性。
這次會議也是尉俊東自7月26日上任以來，首次對神木進行的全盤部署。
破除神木“迷信”：不是烏托邦
儘管免費醫療、免費教育讓神木百姓嚐到了甜頭，但“神木模式”至今仍遭受非議。最集中的一個問題便是：“縣財政怎麼負擔得起？”
中國社會科學院經濟研究所公共政策研究中心副研究員王震就認為，這不過是神木縣的一種“暴發户行為”。“神木是這幾年依靠煤炭才發了家，地方政府把賺的錢用來搞民生，這個做法是值得肯定的。但如果有一天煤炭挖完了怎麼辦？大躍進式的高福利還能保得住嗎？”
面對質疑，郭永田説：“人們對免費醫療的擔心可以理解，也是對我們的支持。網上説的不一定是真的，到第一線的醫院去看才知道真相。”
在他眼中，長期以來，外界對神木“全民免費醫療”有諸多誤解，造成了很多以訛傳訛的“神話”。甚至來自全國各地的考察團，幾乎都質疑一句話：“神木有沒有錢保障下去？”
“我們仍然在實踐。”郭永田總是回答，“實際上，我們並非絕對的‘全民免費’，而是相對的基本免費。”
神木的醫療報銷分很多項：立即報銷的住院費用、按年報銷的慢性病費用等。每項、每人次都有具體的報銷金額上限。在縣醫院的走廊裏，每隔一段就掛着報銷限額、流程的彩色説明。
郭永田説，神木的“全民免費”，實際上是根據財政的實際承受能力，在原有的新農合標準上有所提高而已。
2005年，神木參加了國家標準的新農村合作醫療。
“當時只針對農民，城鎮居民反而一分錢也沒人管。所以，我們在2006年把城鎮居民也納入了醫保體系，多出來的部分神木縣財政自己承擔。”
2008年，神木縣成立康復工作委員會，調研分析一年三個月，開始實施全民免費醫療。
“但正是‘全民免費’這個詞，導致了很多誤解和過度擔憂。”
郭永田也坦言，免費醫療的成本的確在逐年上升。
“最主要的原因，是就診人數增加。我們為啥要實施免費醫療？就是因為看病貴，老百姓不敢去醫院，小病拖成大病、大病拖成惡性病的案例比比皆是。現在，老百姓的消費能力、健康意識都增強了，生病不拖也不扛着，及時就診住院。因此，成本的上升是客觀的自然增長。”
這種人員“井噴”的現象，也出現在了學校。
薛志林告訴中國青年報記者，在免費教育實施之初，由於實現了“零收費”，大量周邊地區學生湧入神木縣就讀。這無疑加大了財政負擔，增加了學校的就學壓力。據不完全統計，神木縣學前三年約有在園幼兒兩萬人，其中非神木籍幼兒佔到了三分之一。
此外，寄宿生數量的增加也加重了學校寄宿負擔，同時，免費教育給學生的擇校和無序流動提供了方便，但也給學籍管理帶來了一定難度。
“這些都是我們接下來需要解決的問題。”薛志林説。
那麼，免費醫療、免費教育是否會不斷膨脹，頂破神木的財政口袋？
“理論上是可能的，但是我認為實際上不會。”郭永田介紹了神木的成本控制模式。
“我們有住院報銷起付線制度，起付線及以下的醫療費用由本人自付，起付線以上費用且在規定範圍內的金額，在縣內定點醫院住院的按70%報銷，每人每年累計報銷醫藥費封頂30萬元。”
“此外，我們針對糖尿病、高血壓、肝硬化等23種慢性病，還制定了門診治療全年限額報銷制度。”郭永田説，慢性病最高限額病種為慢性腎衰竭血液透析，月限額5000元，全年限額60000元；最低限額病種為癲癇，月限額150元，全年限額1800元。
在這種模式下，實現了全民範圍免費醫療的神木，面臨的資金風險就更加嚴峻。
“儘管目前神木還能撐住免費醫療和免費教育的供應，但也必須要面對一個問題：如果煤炭用完了，而轉型又沒有成功，過度福利形成的漏洞該如何填補。”王震最後提出的擔憂，指向了神木長遠的未來。