延安新城開工一年現窘境 西區投資方退出

計劃用十年的時間，最終建造兩倍於目前城區的新城，陝西延安進行的這項體量龐大的造城運動，在開工一年後便陷入諸多困窘。

按照“中疏外擴、上山建城”的發展戰略，延安市規劃了北區、東區、西區三大板塊，各自承載不同的城市功能，試圖在延安三座標誌性的山體——清涼山、寶塔山、鳳凰山附近，形成新的城市格局。

不過，自去年4月北區一期開工後，計劃與之並舉的東、西兩區，並未如預期中的順利。據《每日經濟新聞(微博)》記者調查，目前兩區均處於停滯狀態。其中，東區不僅短期內難以開工，且規模一再縮減。

而此前計劃投資60億元，在西區建設文化產業園區的陝西文化產業投資集團(以下簡稱陝文投)亦悄然退出，延安新區的西區已經開始接洽新的投資商。

除了工程停滯、規模縮減等困境，儘管官方一再論證能夠解決延安新區濕陷性黃土地區的沉降難題，但是“百年暴雨”對延安的襲擊，以及延安機場遷建工程因黃土沉降數年無法開工，則讓延安新區依然留存“技術懸疑”。

東、西兩區建設“停滯”

近日，《每日經濟新聞》記者在延安新區北區一期的工地現場調查發現，在約十餘平方公里的土地上，除了正在施工的地方，大片已平整好的土地被種上綠草。據現場工作人員介紹，一期主要是岩土工程，預計8月底完工。

而與之相對的便是新區規劃的另外兩大板塊——東區和西區。按照規劃，北區控制規劃面積38平方公里，主要是市行政中心、以現代商貿、金融服務和教育培訓功能為主;東區32.3平方公里，主要是區級行政中心;西區則為8.2平方公里，以紅色文化為核心，主要發展文化旅遊產業。

據瞭解，北區一、二期綜合開發工程項目，以及東區一期綜合開發工程項目建議書均已獲陝西省發改委批覆。

不過，相比建設火熱的北區一期，另外兩大新區似乎“沉默”許多。《每日經濟新聞》記者調查發現，目前兩區均處於停滯狀態。

其中，東區由延安市寶塔區負責實施，已下設延安新區管委會東區建設管理辦公室，亦成立了融資平台，但尚未有實質性的動作。寶塔區區委宣傳部相關人士告訴記者，“東區現在還沒開工，不過土地已丈量前期拆遷房屋也統計了，聽上面説要暫緩建設。”

一名不願具名的當地官員亦表示，東區現在處於停工狀態，規劃區內村民前期徵遷工作都做了，但由於缺乏後續資金，村民一直遲遲未搬遷。

延安新區管委會東區建設管理辦公室副主任李錦富亦向記者證實，東區短期內難以開工，不過其否認原因是資金短缺，“我們計劃先拿1300畝地做前期實驗，還沒進入徵地階段，正在辦理用地的相關手續，(未開工)是因為手續比較複雜和漫長。”

值得注意的是，相比最初的規劃，東區建設規模亦一再縮減。“東區控制面積是32.3平方公里，佔地19.5平方公里，後來調整到11.8平方公里，現在是6.6平方公里。”李錦富表示，但“規模還是有點大。”據其透露，東區計劃先行建設1300畝，會論證是否可行，此後若建設則會根據城市發展的實際需求，如果不需要那麼多，就不再建設了。

與東區面臨同樣境遇的還有西區，因陝文投的退出，延安新區管委會副主任李錦剛向記者透露，西區目前正與新的投資商洽談，將適時開發。

一個是適度開發，一個是適時開發，與此前三大區並舉的情形相比，這樣的變化似乎頗為微妙。對此，李錦剛坦言，以上是出於延安市政府對新區建設戰略性的調整，在新區統一規劃的框架下，適度調整和變更也是科學合理的。

陝文投退出延安新區項目

據媒體公開報道，2012年4月6日，陝文投與延安市簽署了《延安文化產業園區項目框架協議》，計劃投資60億元在新區建設產業園項目。

陝文投負責上述項目的子公司延安文化產業投資有限公司官網信息顯示，延安文化產業園區項目位於延安市鳳凰山西南方向，規劃佔地面積3.1平方公里，以紅色文化遊、自然生態遊為主線，是集文化創意展演、旅遊休閒度假、延安時期工業貿易體驗、民俗展示於一體的綜合型文化產業聚集區。

上述信息顯示，陝文投方面亦曾數次前往延安，考察文化產業園項目。然而，一年過後，上述項目則再無消息傳出。

對此，李錦剛向《每日經濟新聞》記者透露，陝文投已放棄位於西區的產業園項目，具體原因不明，目前西區正尋找新的投資商。

就上述情形，記者亦向陝文投進行求證，該公司副總經理李振林亦證實公司不再參與延安新區西區文化產業園的投資建設，但沒有透露退出的原因。

事實上，對於延安市的謹慎，很大程度上源於資金的困窘。據媒體公開報道，延安新區總投資額為500億元，與之相較的是2012年延安市的財政收入僅為139億元。

“如果開發體量過大，一是財力投入太大，再者土地供應是否有這麼大的需求。先集中幹好北區，也是搞一個探索和試驗，為今後新區的建設做參考。”李錦剛稱。

除此之外，今年延安暴雨造成的118億元的經濟損失，亦讓當地政府財政雪上加霜。

那麼，上百億的資金從何而來？李錦剛給出答案是，“通過開發建設公司來融資”。

據瞭解，北區融資平台為延安市新區投資開發建設有限公司(以下簡稱延安新區投資公司)，公司前期通過信託募集到啓動資金，中期通過BT模式融資，後期則通過土地出讓的方式，保持資金的平衡。

延安新區投資公司財務總監馬彩玲告訴記者，北區一期批覆的總投資額為50多億元，前期公司以延安市城投股份有限公司作擔保，同中信信託和中融信託簽訂信託協議，貸款約7億多元用於工程啓動資金。

此外，目前即將結束的岩土工程則預計投資35億元，由13家施工單位先行墊資，再由公司分5年按比例向施工企業返還。具體返還比例額為第一年35%，此後依次為30%、20%、10%、5%。而為了保障工程的質量，以上13家企業還必須先支付2000萬元的保證金，保證金則按照工程進度返還給企業。

對於後期返還給企業的工程款，馬彩玲則表示，平整後的土地將用於出讓，獲取的土地出讓金足以保證支付企業的工程款，達到收支平衡。“目前國土資源部已經批了一期可供出讓的土地2946畝。”馬彩玲透露。

儘管，按照馬彩玲的説法，上述模式政府不參與投資，且北區岩土造價一畝地成本約為30萬元，加之各項成本一畝則到60萬~70萬元，而與之相隔不遠的老城區百米大道一畝地地價為600多萬元，新區將來經營土地收入十分可觀。

不過，尚且未知的在於新區的土地出讓是否能達到預期中的效果，投資的企業是否能夠收到相應的回報，又成為擺在當地政府前的新的難題。

擺在新區面前的技術難題

延安“削山造城”工程是目前世界上在濕陷性黃土地區規模最大的岩土工程，這讓延安新區面臨更多技術上的難題。

從7月7日開始持續到7月27日，延安下起暴雨，因黃土土質鬆軟，經雨水沖刷後，極易造成新城地基下沉、塌陷，這讓已經動工建設的北區，在地基、供水、排水、水土保持方面都面臨更加嚴峻的考驗。

不過，李錦剛表示，暴雨除了讓新區的工期延遲，對新區建設並沒有太大影響。“新區的平山造地工程，挖方區將用來開發建設，而填方區肯定是沉降穩定後再搞建設，在此之前填方區會做綠化。”李介紹，由於設計不一樣，填方區的厚度也不同，厚度小的先建，厚度大的後建，而且在填方區的建築多為低層建築，通過科學設計能夠解決以上黃土沉降的難題。

對此，李錦富亦告訴記者，“不管是政府層面還是施工單位，對工程都非常謹慎，新區所有的給水、排水、基礎設施建設的設計都是進過論證規劃的，不會盲目去弄。”

然而，值得注意的是延安機場的遷建工程，據報道，延安機場遷建工程位於南泥灣，計劃2013年建成，試驗段則於2009年8月份開工。然而，該工程至今只建設了佔地312畝的試驗段，並沒有全面動工。作為母公司的西部機場集團相關人士向《每日經濟新聞》記者表示，以上遷建工程因為黃土沉降問題，這幾年一直在做試驗段的觀察，沒法全面開工。

不過，李錦剛告訴記者，延安機場的遷建工程遲遲未動工，黃土沉降並不是主要原因，機場為軍民兩用，遷建要得到國務院和中央軍委的共同審批，辦這個手續花了很長時間，而且資金投入也是問題。

對此，記者亦前往延安市發改委，並致電遷建辦，截至目前均未得到正面回覆。

如何避免新區淪為空城

事實上，從衞星地圖上看，延安城區被清涼山、鳳凰山和寶塔山包圍，被延河和南川河分割，地處三山兩河之間，城市的發展空間受到擠壓，只能在山與河的夾縫中尋求出路。

延安市36平方公里的土地上，常住人口達50多萬人，如此高的人口密度，讓城市顯得更為擁擠。

考慮到城市今後發展的空間問題，市區已經沒有可供建設的用地，延安最終提出“中疏外擴、上山建城”的發展戰略。

而現實的需求在於，延安市區現在有10萬人住在山上，無法供水、供氣、供暖，經過暴雨後，95%的房屋都成了危房，李錦剛告訴記者，今後市政府要搬遷山體上面的居民，他們一部分將會安置到新區。

然而，延安新區未來是否能夠形成人口聚集所需的足夠的產業支撐，而不是淪為空城，成為當地面臨的現實難題。對此，延安新區管委會信心十足，李錦剛表示，城市化進程是未來趨勢，中國正處於城鎮化加速期，按照此考量，到2020~2030年，延安市的人口將達265萬~270萬人，比目前的220萬人增加60多萬人，這些人將來都會從農村湧向城市，而至少有一般人將在市區生活。

對此，西北大學經濟管理學院教授白永秀表示，延安新區若規劃建設好或將成為山地城市建設的範例，但是在建設過程中要注意生態環境的保護，以及後期產業的配套。此外，新區建設並非一蹴而就，可能需要長時間的努力，切忌盲目貪大貪快。

專家觀點

延安是否有必要建新城？

易鵬 (國際金融論壇城鎮化研究中心主任)

延安造城真實凸顯了當前中國城市新區建設的邏輯，要客觀全面地去評判，既不能認為新區萬能，也不能認為新區就是“新禍害”。

中國的新區，曾經是改革開放後重要的亮點之一。深圳、浦東新區、濱海新區都為提振中國經濟、培育出三大城市羣立下了汗馬功勞。

隨着改革開放的進一步深入，尤其是分税制後，地方政府對新區的建設已經從之前的產業高地轉變成土地財政變現的工具。主要的原因在於分税制後，中央財政收入比例增高，地方財政比例下降，而且地方的事權不斷增加。同時，在GDP和城市基礎設施、民生投入的區域競爭中，地方政府已經不能從分税制下地方政府財政收入和中央政府轉移支付的總收入中去實現上述事務的收支平衡。於是，在土地財政的刺激下，地方政府必然會選擇通過建設新區的方式來募集資金。當然，新區建設過程中，必定也會賦予一定的產業承載、人口集聚的功能，也會通過製造業、服務業來解決就業和增加税收。因此，這就不難解釋當前中國新區數量風起雲湧的現實。

據有關機構最近調查的12個省、地級以上城市共156個，其中提出新城新區建設的有145個，佔92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區。在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區，佔92.4%，共規劃建設了200個新城新區，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。在這12個省的161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，佔41.6%。大多數城市已經將新城新區建設付諸行動，並非僅僅存在於規劃。

從當前的中國新區建設情況來看，可謂喜憂參半。一部分新城新區確實發揮了新區新空間，緩解了主城區的承載壓力，培育出了新的產業和人口聚集，成為新的增長點，也成為城鎮化新的大平台。如鄭州的鄭東新區，通過產業先導、基礎設施伴行、市場化主導等模式，通過十多年的建設，已經在100多平方公里上承載了100萬人口，成為鄭州和河南新的經濟增長點，高端服務業的聚集地。再如陝西的西鹹新區，通過田園城市建設，有利地推動了西鹹一體化，為關中城市羣做強做大奠定了新的基礎。然而，也有新區，由於缺乏人口聚集和產業聚集的能力，地方政府不顧自身實力，強行上馬，最終導致了新區變空城，甚至最終淪為鬼城、死城。

基於以上現實，新區的建設要因地制宜，根據自身情況來制定建設規模和速度。地方政府是否決定建設新區關鍵要從產業、人口未來集聚能力和主城區的承載力，以及自身的財力和新區建設的地質、生態難度來決定。

對於中國新一輪城鎮化，城市羣將是主體形態，也就意味着未來更多的人口將從農村和小城鎮向以特大城市為龍頭的城市羣聚焦，伴隨的也是產業集聚。對於新區的建設，也要遵循這種二八定律，避免出現投資浪費和空城。原則上對縣城和非大城市羣範圍內的新區不宜擴大規模，而是要將更多的新區資源集中於城市羣範圍或者省會城市為主的特大城市裏面。當然有特殊的政治、國防需求，旅遊、文化資源的非特大城市可以建設一些新區，加大非經濟因素主導的城市建設規模。從這個角度上來看，延安是這類為數不多的特例之一。

對於舊城的承載力要做評估，主要從兩個指標來看，一是舊城單位平方公里人口承載量;二是未來人口聚集的趨勢。從延安來看，其主城區常住人口已經達到50萬人，面積只有36平方公里，這種密度已經到了需要建設新區的必要。但從人口發展趨勢來看，延安市域和主城區的人口聚集趨勢不太明顯，從2000年到2010年的第五次和第六次人口普查的對比，延安市域增加131068人，增長6.38%，年均增長0.62%，明顯低於上一個10年(1.09%)的增幅，而寶塔區人口密度為134人/平方公里，較2000年普查的116人/平方公里只增加了18人，其中主要的人口增長是人口自然增長率，而非是產業聚集吸納的人口。出現這種局面，一方面是延安本身的產業容量有限，2012年的GDP1271億元;二是延安的第二產業畸高達73.6%，而三產只有18.8%，這也體現了延安對石油工業的依賴，服務業發展嚴重不夠的現實。從這個角度上來説，延安建新區有其一定的合理性。

從自身財力和生態地質條件來看，這是延安建新區的挑戰。延安總體上可用財力不是很寬裕，儘管建設新區的資金更多的是靠社會資本，但政府需要通過建設基礎設施來予以引導，延安新區的生態地質也有挑戰。基於這種現狀，延安的新區建設可以採取逐步推進，分片實施、降低標準的辦法，不要急於搶時間、高標準，這樣既可以考慮到財力的承載能力，也可以減少社會輿論的壓力，以及保護生態，更重要的是可以解決延安未來需要轉移的低收入農村人口進城的務實需要。