四類鐵路放開所有權經營權 以地養路彌補資金不足
今年全行業仍將虧損
“錢從哪兒來”，是中國鐵路建設的困惑。
目前鐵路資金困境主要表現在3個方面。
資產優良，但債務負擔較重。截至去年底，鐵路已揹負有息債務2.23萬億元，僅今年就需要支付利息1300億元，其中中長期負債佔比首度突破了80%。
現金流尚可，但實現盈利較難。鐵路貨運價格已經在2012年、2013年分別上調1分/噸公里與1.5分/噸公里，而且今年6月中國鐵路總公司還啓動了前所未有的貨運改革，但是年底全行業恐怕仍將以虧損告終。
需求很旺，但新線投資較難。今年初確定的鐵路固定資產投資計劃為6500億元，新線投產5200公里以上，今年1—7月，全國鐵路固定資產投資完成2617.45億元，尚有近3900億元投資需在餘下的5個月完成。而今年中國鐵路建設債券發行總規模僅為1500億元。特別是8月初，中國鐵路總公司確認追加今年固定資產投資到6600億元。這無疑再次提高了融資難度。
鐵路是我國綜合交通運輸體系中的短板，路網密度和人均佔有量仍處於世界較低水平。在經歷了一段時間的緩建調整後，鐵路行業有大量已完成可研報告、隨時可以開工的項目，與其他行業相比，可大大縮短前期籌備週期。
據北京交通大學交通運輸學院教授紀嘉倫介紹，中國鐵路傳統投融資模式是部省合作模式，即少量投資、大量負債、鐵道部統管、銀行借貸的投融資模式。“撤併鐵道部後，傳統投融資模式的基礎瓦解，實行投融資體制改革是中國鐵路發展的必然。”
為何過去社會資本“無動於衷”
近10年間，鐵路投融資體制改革政策頻出。
2005年7月，鐵道部就曾出台《關於鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，提出“按照平等准入、公平待遇原則，凡是允許外資進入的鐵路建設、運輸經營及運輸裝備製造領域，也允許國內非公有資本進入，並適當放寬限制條件”。
2006年6月，鐵道部推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案》，明確表示鐵路投資要遵循“政府主導、多元化投資、市場化運作”的原則。
去年5月，鐵道部對外公佈《鐵道部關於鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，提出了深入推進鐵路投融資體制改革等14條具體措施。
然而，面對這些政策，社會資本總顯得“無動於衷”。
紀嘉倫分析，過去鐵路投融資改革效果並不理想，關鍵是兩個問題：一是在鐵路系統運營方式並不透明的情況下，較難取信於社會資本，保障其投資收益權；二是在多元化投資主體下，鐵路需要放棄部分決策權和控制權，將部分優質資源讓渡於其他投資者，而如何分配路網資源，尚未有明確細則。
此次，《意見》提出，“向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路”，首次明確地方政府和社會資本可以擁有鐵路項目的所有權與經營權。
發改委綜合運輸所運輸管理研究室主任劉斌表示，城際鐵路、市域(郊)鐵路和支線鐵路，屬於預期收益較低的項目，需要相關部門儘快出台詳盡的優惠政策與配套細則。而資源開發性鐵路是“賺錢項目”，也是目前鐵路運輸收入的主要來源，而放開可能會使中國鐵路總公司陷入兩難境地。
放開部分鐵路的所有權與經營權，仍有許多待解的問題，比如開放幹線鐵路路權。“鐵路在中長途運輸中更具經濟優勢。如果支線鐵路不能過軌到幹線鐵路，就很難生存。相關細則應抓緊出台，否則民間資本仍將是觀望態度。”劉斌説。
“以地養路”彌補資金不足
《意見》的最大亮點被公認為“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發”。中國鐵路總公司作為國家授權投資機構，其原鐵路生產經營性劃撥土地，可採取授權經營方式配置，由中國鐵路總公司依法盤活利用。
劉斌認為，鐵路總公司目前擁有豐富的土地資源，大量的車站、編組站集中於城市中心區，如果土地性質能順利變更，“以地養路”模式將大大彌補鐵路資金的不足。
“這實際上是釋放了一個信號，鐵路也可以搞地產開發了。”劉斌説，《意見》主要是盤活既有鐵路土地資源，卻沒有提及新線開發中地方政府、社會資本如何享有這一紅利。“如果進一步調整鐵路沿線土地開發政策，地方政府的投資性也會大大提高。”
專家指出，儘管“以地養路”的模式使香港地鐵成為目前世界上唯一實現盈利的軌道交通項目，但盤活鐵路用地，也給鐵路投融資體制改革帶來兩項挑戰：一是如何保障土地開發收益全部有效用於鐵路事業，二是如何防止土地開發收益對社會資本的擠出效應。相關資源摸底與制度設計，應儘早展開。
貨運價格取消政府定價
此次鐵路運價改革以貨運價格改革“敲門”，避開了客運價格改革。鐵路貨運改革按照鐵路與公路保持合理比價關係的原則制定國鐵貨運價格，並隨公路貨運價格變化動態調整。
改革後，鐵路貨運價格會否在短期內大幅提高仍不確定。一方面，與國外相比，鐵路貨運價格確有上行空間。例如美國公路運費是鐵路運費的2.75倍，而我國目前是5倍。另一方面，抑制漲價衝動的因素也大量存在。鐵路貨運價格已經在2012年、2013年分別上調1分/噸公里與1.5分/噸公里，提升幅度、密度已經較大。而鐵路目前的貨運量仍處於止跌階段，從市場反應看，除目前疲軟的大宗貨物，鐵路運價在其他貨種運輸中優勢並不明顯。
值得注意的是，《意見》提出，“創造條件，將鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導價，增加運價彈性”。
劉斌認為，這一方面可以提高鐵路對市場的敏感度，加快鐵路總公司融入市場的步伐，另一方面可以使鐵路行業的收入預期與經營環境有所改善，提高鐵路行業對社會資本的吸引力。
設立基金吸引社會法人投入
自1991年起，我國開始實行徵收鐵路建設基金政策。這筆費用從每噸公里2釐錢開始徵收，後漲到每噸公里3分多，至2011年底僅累計約8000多億元。這筆一分一釐從貨主方提留的基金，與鐵路建設的巨大投資需求相比，可謂杯水車薪。
此次《意見》亮點之一是研究設立鐵路發展基金。該基金以中央財政性資金為引導，吸引社會法人投入，主要投資國家規定的項目，社會法人不直接參與鐵路建設、經營，但保證其獲取穩定合理回報。“這實際上為鐵路發展打造了一個資金蓄水池。這個資金可以吸引保險類的低成本資金，並滾動發展，形成新的融資平台。”劉斌説。
專家認為，鐵路發展基金或將以高於同期市場利率的債券方式發行。要提高發展基金對社會資本的吸引力，鐵路需不斷提高其收益預期，這又將倒逼鐵路推進客貨運輸組織改革、價格改革等一系列內部改革。
“政府應繼續出台細則，規定鐵路發展基金由誰管理、如何使用，保障不同投資主體都能均等享有這一資源。”劉斌説。本報記者陸婭楠