上海自貿區決策內幕：或將在三中全會前掛牌
根據《財經國家週刊》獲得的信息，中國(上海)自由貿易試驗區可能會在9月底掛牌,也就是説，會在令人矚目的十八屆三中全會之前掛牌。
整個8月，媒體都希望獲得這一方案的具體細節。繪聲繪色的傳聞，業界分析師的爆料，大都透出對一場特殊優惠政策“盛宴”的期待。
《財經國家週刊》與瞭望智庫的聯合調研小組獲悉，上海自貿試驗區遠非再建一個自貿“園區”那樣簡單，也絕不會是一場“優惠政策盛宴”，而是新一輪系統性、深層次改革的開啓點。其意義之深遠，不亞於當年的深圳特區設立與浦東新區的開發開放。
8月27日，中共中央政治局召開會議，決定今年11月召開中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，隨後一項議程，就是聽取上海自貿區籌備工作彙報。
至此，上海自貿區已呼之欲出。
從8月初開始，《財經國家週刊》和瞭望智庫的聯合調研小組在北京、上海、廣東等地對上海自貿區進行調研，8月24日，瞭望智庫又聯合新華社相關單位、上海WTO事務諮詢中心在上海召開專家、企業家內部座談會，聽取各方看法，還原決策邏輯。
讓調研小組感受深刻的是，上海自貿區的誕生過程，是中央與地方在改革上的一次成功呼應；而其所要應對的問題，則是探索中國下一個十年乃至更長時間內，建設成熟市場經濟的基礎，以及與新一輪全球化互動的規則。
總書記調研“深化改革”
上海自貿區出台的大背景，離不開最高決策層頻繁使用的“深化改革”這一關鍵詞。
7月23日，習近平總書記在武漢市主持召開部分省市負責人座談會，徵求對全面深化改革的意見和建議。他強調，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進一步解放和發展社會生產力，進一步激發和凝聚社會創造力。
人們注意到，上海市市長楊雄出現在發言者的名單中。此前，上海自貿區的概念已公開提出，大框架在醖釀之中。
在聽取了大家發言後，習近平指出，實現全面建成小康社會的奮鬥目標，對全面深化改革提出了更加迫切的要求。我國改革已進入攻堅期和深水區，需要解決的問題十分繁重。
習近平從6個方面提出了全面深化改革需要深入調查研究的重大問題。這6個方面，被輿論解讀為下一步全面深化改革的一次“定調”。
8月27日，中共中央政治局會議再次強調，全面深化改革關係黨和國家工作全局。必須堅定深化改革的信心、堅持深化改革的正確方向、凝聚深化改革的共識、注重深化改革的統籌謀劃、協同推進各項改革。必須充分認識改革面臨的矛盾和困難，增強與時俱進、攻堅克難的勇氣，敢於啃硬骨頭，敢於涉險灘，既勇於衝破思想觀念的障礙，又勇於突破利益固化的藩籬。
新華社就這次會議所發的新聞通稿裏，有一整段留給了上海自貿區：建立中國(上海)自由貿易試驗區，是黨中央從國內外發展大勢出發，統籌國內國際兩個大局，在新形勢下推進改革開放的重大舉措，對加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗，具有重要意義。國務院要加強領導，上海市要精心組織實施，有關部門要大力支持，努力把試驗區建設好、管理好，發揮示範帶動、服務全國的積極作用。
將上海自貿區定調為“新形勢下推進改革開放的重大舉措”，其重要意義，不言自明。可以認為上海自貿區，已成“深化改革”的一個重要落腳點、先手棋。
總理履新第一站
“上海自貿區是否會影響到香港地位？”“能否和前海做一個比較？”這一個月來，王新奎需要反覆對媒體解釋，這些問題均是沒有理解上海自貿區本質的反映。
王新奎現任上海市政府參事室主任、上海WTO事務諮詢中心理事長，他全程參與了上海自貿區方案設計的前前後後。
“我總是不厭其煩地向媒體解釋，自貿區是國家的戰略，不是索取特殊政策優惠，而是為改革開放的先行先試；不僅僅是開放，更重要的是以開放促進改革。”王新奎説。
今年年初，方案的名稱還叫《上海自由貿易園區建設總體方案》，而國務院原則通過的草案，則改為《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》。其間的幾輪互動，折射出地方的創新願景與中央改革整體設計的接力。
今年3月28日，李克強在全國“兩會”之後，將覆新後的第一站調研放在了上海。李克強總理説：“中國走到了這一步，就該選擇一個新的開放試點。上海完全有條件、有基礎實驗這件事，要用開放促進改革。”
李克強指出：“30年前，波瀾壯闊的改革首先是從沿海開放的經濟特區帶動的。今天看來，用開放促進新一輪改革，依然有很大的空間和動力。而在這種開放的過程中，改革將釋放巨大的制度紅利。”
此前“自由貿易園區”的設想已醖釀多年，上海市適時向李克強進行了彙報。而“試驗區”的提法，就是李克強加上的。
試驗區，試什麼？一些企業期待有更多的“優惠政策”出台。上海市市長楊雄直接了當地説過：“上海不是要政策，而是要改革。”也就是，上海自貿區的實質與深意，是“改革”二字。
國際上，奧巴馬政府跨太平洋和大西洋，推出了東西兩個自由貿易協定。王新奎等學者對此判斷，是全球投資規則框架正在加速形成，向着構建全球“經濟憲法”層次發展。作為全球第二大經濟體，中國應該積極對接全球化的新趨勢與新規則，培育全球競爭的新優勢，構建國際合作的新平台，拓展長期增長的新空間。
新的格局之下，國際戰略和國內改革的銜接需要一個“先行先試”，特別是在投資體制和審批制度層面，需要進行大力度的改革。從6月份開始，決策層的考慮日漸清晰。7月3日國務院召開常務會議。會議原則通過的方案名稱中，“上海”變成了“中國(上海)”，即“中國(上海)自由貿易試驗區”。
一週之後，汪洋副總理出席第五輪中美戰略與經濟對話，以上海自貿區的設計為支持，在實質性啓動中美雙邊投資協定(BIT)談判上取得重大突破。聯合成果説明承諾：“在試驗區試行新的外資管理模式，營造各類國內外企業平等准入的市場環境，並在投資准入的各個階段，採用公平待遇加上負面清單的管理模式。”
此前社會議論的熱點之一是範圍，是28平方公里還是浦東抑或更大。按復旦大學經濟學院院長袁志剛的看法，這還是沒有從此前“要政策”、建設“發展極”的思路中轉變過來，“上海自貿區不應是實體範疇的概念，是一個規則的概念。”袁志剛認為，未來上海所要承載的世界第二大經濟體的期待，不是自己的貿易吞吐或GDP有多少，而是能否吸引天津、湛江乃至釜山、鹿特丹，願意選擇按上海自貿區版本的規則營商。
國務院在8月22日正式批准設立上海試驗區後，緊鑼密鼓推進的就是法律授權程序，向全國人大常委會提請授權，在上海的試驗區域內，暫停實施“外資三法”，交由地方先行探索擬定。一言以蔽之，上海要建的不是搶別人貿易便宜的“小灶”，而是為國內提供法律、規則等公共品“改革實驗室”。
至此，上海試驗區的兩大使命已經顯現：一是以投資管理體制改革為突破，修復企業和市場的效率基礎，完成向成熟市場經濟的轉型；二是服務於中國下一步的全球化戰略，參與全球價值鏈和投資規則的重構，促進從傳統經濟到新經濟升級。
“有限政府”的試驗田
《財經國家週刊》和瞭望智庫在調研中感覺到，深化改革已成上下共識，但改什麼？如何改？在當前背景下，轉變政府職能，深化行政審批制度改革，打造“有限政府”，已成上下共識中的一個重要交集。
“我們曾多次找當時的國家發改委副主任劉鐵男審批一個項目，劉當面都表示‘很關心’，但事後才知道，劉專門指示手下‘拖一拖’。”
一位企業家向《財經國家週刊》反映了這麼一個情況，“現在看來劉鐵男的意圖非常明顯，就是想要錢，這是典型的審批尋租。”
這不是單純反腐的問題，在輿論對劉鐵男“25顆罕見鑽石、9公斤黃金”這類傳聞的關注之外，必須剖析結構性扭曲。一些專家提醒，“政府和企業的關係，在行政審批無處不在的情況下發生了異變，出現了審批權力和企業勾結越來越深的趨勢。”
出路在哪裏？就在於公開透明規則和開放競爭的市場環境。“暫停實施一些法律，就是為了給這方面的改革創新留出空間。”王新奎認為。
據《財經國家週刊》瞭解，上海自貿區方案將包括6大類23個改革領域，而方案的第一部分，就是關於投資管理體制改革。
目前中國的投資管理體制實行的是項目審批制，此前的改革中，“下放審批權”、“改審批為備案”，掌握審批權力的政府部門形成了一套習慣的話語體系，但現實中並沒有真正突破，並沒有實現真正的“割肉”。
王新奎認為，下放審批權本質還是審批，改審批為備案，後者反而不用受《行政許可法》來約束完成時間，“實際效果可能更糟，必須另有清新之風。”
到底怎麼改？王新奎説，深化改革，需要學習國際通行做法，引入“許可准入制”加“負面清單管理”的方式，從流程上徹底扭轉。
其中“負面清單”是一種釜底抽薪的制度轉變，除了有限清單上列明的不能做的事情，其他事情依法准入不再需要跑政府。也就是從“管企業”轉變成“管政府”，前者“法無明文禁止即可為”，後者“法無明文規定不可為”。而這不只針對外資，也同樣適用於民資，從行政審批走向依法許可。王新奎指出，政府的工作重點乃至話語體系，都要進行一輪更新。
上海自貿區會不會立即實施“負面清單”？在8月24日《財經國家週刊》承辦的研討會上，學者們的共識是，這當然需要一個過程，可以先從“正面清單”入手，逐步過渡到“負面清單”管理。
人們期待，上海自貿區能夠推進政府行政管理體制的改革，給打造“有限政府”提供一個更為透明化、法制化與決策民主的一個“樣本”。當然，亦有人對此表示擔心。原上海市一名領導同志提醒，原來浦東新區剛剛設立時，只有一個“管委會”，後來變成了上海市的一個區，什麼垂直機構都逐步設立起來了，“到政府辦事”客觀上變複雜了。
“所以一線放開二線管住，我看重的不是‘管住裏面的政策不出來’，而是要‘管住外面的干預不進去’。”
不一樣的“改革動力學”
30多年前，深圳作為中國第一個經濟特區，成為中國市場經濟改革的突破口和標杆。10年後浦東開發開放，鄧小平把“晚了”的責任擔在了自己身上，但他當時就認為，深圳的開發是對香港的，廈門是對台灣的，但是“上海的開發可以面向全世界”。
這輪上海試驗區的改革，從3月份開始明顯提速，不少部委和地方領導都表示，其力度大大超過之前的預料。“單個事情上，這是一件任重道遠的長期工作；但整個方向上，這個戰略一定能成。”上海市的一位負責人這樣判斷。原因在於，這輪改革在邏輯和動力學上出現了新的特徵，與此前的模式都不一樣，或將折射出三中全會後的治理思路。
此前各地的金融改革以及自貿區的規劃當中，地方競爭的多是特殊優惠政策，就是“要政策”。其結果，人民銀行上海總部的施琍婭將其稱為“碎片化的孤島”：改革變成了區域利益的再分配，企業忙於在不同政策之間套利，誘發了攀比，強化了審批，變得更不透明。
另一方面，在中央與地方就改革的協調上，這輪體現出不一樣的魄力。先前的改革試點中，要優惠政策的時候都得通過部委，在不平衡中無形強化着審批權力。而且以上海改革為例，與投資有關的法律法規共計約17萬條，如果要等各個部委立場協調一致，改革只能是遙遙無期。地方的心態也容易消極，你不批准我就不改革，坐等“政策啃老”。
現在則是釜底抽薪，直接授權暫停在試驗區實施相關法律，讓上海在探索中拿出替代性方案。中共中央政治局8月27日的會議，明確要求“國務院要加強領導，上海市要精心組織實施，有關部門要大力支持”。換而言之，各部委放權，上海直接對中央負責。充分調動地方政府的積極性，以發展願景來激發一線的創造積極性。
紀念浦東開發開放10週年時，時任上海市副市長周宇鵬曾向汪道涵老市長請教，對浦東開發開放還有什麼建議。“汪老是一個大學問家，我本以為他會滔滔不絕。”周禹鵬回憶道，“誰知就講了一句話，他説，禹鵬你想清楚，浦東開發給誰用？”
“我琢磨了半天才想明白，我覺得浦東開發如果説只想着自己發展，那麼是做不好的，浦東開發要給上海用。但是隻想到給上海用，你也做不好。浦東開發要為長三角，這還不夠，還要為全國，為世界，這樣浦東才有大發展的空間。”
而今天，中央對上海的要求是：“發揮示範帶動、服務全國的積極作用。”
對於每一個企業和個人來説，上海的改革所提供的是一個平台，需要重燃改革熱情。“你有優惠我來享受，你沒設計好我就不表態。”這樣的旁觀者心態，難以發現長遠的機會所在。
上海未來的抱負，應該是中國融入全球的門户，比照紐約、倫敦這樣的國際大都市圈參與全球合作。中國未來發展的願景，也不會僅僅止步於第二大經濟體，還要為全球公平發展和文明進步貢獻自己的責任。在這個過程中會有人表露緊張，也會有壓力和艱難的博弈，但只要想明白“為誰服務”這個問題，堅持人民的福祉，堅定地融入世界，就一定能不斷再造成功。史晨張翔翁海華(財經國家新聞網)