學者稱地方債需建問責制：可賣樓還債追責官員
2013年9月8日，浙江省莫干山。由每日經濟新聞報社承辦的中青年改革開放論壇(第三次莫干山會議)在這裏舉行，來自全國各地的經濟學家圍繞土地財政和地方債等問題暢所欲言。
當延宕了數十年的土地財政變得不可持續之時，尋找地方財源的一條新路顯得尤為迫切，尤其在營改增已經全面鋪開的今天。在問道改革之路的同時，地方債一定程度上作為扭曲了的財源，正變得岌岌可危，尚不可知的債務總量，在學者看來高居不下。
化解已離開可控範圍的債務，成為了推進財税改革最重要的動力。
10月，地方債審計結果即將公佈，儘管現在準確數字仍然蒙着神秘面紗，但規模大於2010年10.7萬億元的審計結果已經成為業界共識。
9月8日，在每日經濟新聞報社承辦的“地方財政改革破解地方債務”莫干山會議分論壇上，中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，地方債目前還不會使得中國陷入歐美危機模式。“原因在於中央政府已經十分重視這一問題，而現在的地方債務還是土地資產做擔保，還可以支撐”。
不過，今年已經進入地方政府償債高峯年，有學者尖鋭地指出，如果地方債走到市場違約那一步，必須進行嚴厲問責，而地方政府還債在技術上並不是問題，政府持有的國有資產可以出售，公路收費的收費權也可以賣給別人，“賣樓還債”也是一種手段。
需建債務問責制/
審計署2011年審計結果顯示，截至2010年底，全國地方政府的相關債務達10.7萬億元。審計署副審計長董大勝今年曾表示，估計目前各級政府總債務規模在15萬億～18萬億元。
財政部副部長朱光耀稱，全國範圍的地方政府性債務第二輪全面審計預計於9月完成，將在10月公佈審計結果，地方政府債務規模可能較2年多前略有上升，但並非如部分經濟學家預計的增長一倍。
中國社科院財經戰略研究院博士後潘文軒認為，除正常財政收入外，國家財政還有一些準財政的收入，包括國有資產收入等，財政有能力化解危機。
但由於中國地方債務與土地關聯密切，這使得隱患仍然存在，“地方債70%以上擔保來自於土地，土地出讓金又與房價緊密聯繫在一起，房價泡沫如果破裂就不是小問題。”南京審計學院經濟學院副教授姚震宇説。
審計署披露的信息顯示，去年和今年地方政府債務將進入集中償還期，約有42%的地方債務於2012年底前到期，53%的地方債務將於2013年底前到期。
地方債面臨的三重壓力分別是，拍地收入下降、高速公路債務規模膨脹、二級公路償債乏力。
王雍君在論壇中提出了地方政府償債可行的八種方式，其中項目收益是最理想的方法，而資產變賣和質押償債也在其列，“比如高速公路收費權可以質押，還可以由上級代為償還或者採用以新債還舊債等方式”。
這與國務院參事夏斌在第二屆金融街論壇上的觀點相似，“10月底的地方債審計結果肯定會有相當部分的債務已成為呆賬壞賬。對個別大搞樓堂館所、鋪張浪費又欠債累累的地方政府，要讓其搬出豪華辦公樓，賣樓還債”。
地方政府對於債務家底也十分擔憂，甚至在論壇討論間隙提出“中央政府是否會免除部分地方債務，改由中央政府承擔”的問題。
“我告訴他們這不太可能。”國家行政學院經濟學部教授馮俏彬説，“不是説違約就違約，違約之後承擔的後果要讓大家看到，市場違約一定要有非常嚴厲的問責”。
這也得到了王雍君的認同，他表示，地方債務並沒有實質的債務人，沒有一個地方官員需要為其負責，這就導致地方政府只管借不管還。“政策制定者不可以對制定政策不承擔任何責任，債務問責制必須要納入地方政績問責制裏面”。
應規範地方債流向/
財政部部長樓繼偉在談到地方債問題時曾表示，地方債首先要“規範”，地方發債只能用於建設性支出，不能用於“吃飯”和經常性支出。
與會學者都認為，很多地方政府官員舉債大發展是透支未來的潛力，因此需要問責的不僅是債務數量，還有債務流向。
“總體而言，地方融資平台的項目主要是基礎設施項目，有較好的財務回報和社會效益，但也有些項目存在問題。”朱光耀曾表示。
特別要警惕一些地方政府的形象工程項目，沒有社會效益也沒有財務回報效益。他指出，要通過審計把地方融資平台的總量搞清，對支持經濟發展的項目予以肯定，對問題項目予以披露。
截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務餘額將近4萬億元。從債務資金投向看，用於交通運輸、市政建設、教科文衞、農林水利建設等支出佔已支出債務額3.64萬億元的92.14%。
但有報道指出，在我國662個城市、2萬多個建制鎮中，約有五分之一的城鎮建設存在諸如“現代化國際大都市”等政績工程，其主要資金來源是政府負債。
一位接近決策層的專家在討論中就提到，規範地方政府職責十分重要，“我們的政府管理條例擱置了，政府績效評價也沒有確切説法，就涉及必須嚴格執行規範的問題”。
預算透明前路漫漫/
10月，新一輪地方債審計結果即將出爐，一份地方債問題化解的一攬子方案也逐漸浮出水面。
樓繼偉在8月末提出了大致思路：地方政府債務分類納入預算管理，研究制定地方政府債務風險預警辦法，建立規範的地方政府舉債融資機制，完善地方政府性債務管理制度，提高政府財政運行透明度，努力防範財政金融風險。
其核心就在於納入預算管理，與會學者認為，這是未來規範地方債需要邁出的第一步。
“我們要有預算管控機制，當年發債的金額，要控制基本指標。”馮俏彬説，一旦實行地方債務的管理體制，債務預算必然納入，現在全口徑預算當中並沒有。這是預算制度方面的重大改革。她的話並非無的放矢。根據目前執行中的《預算法》，地方政府並無舉債權力，因此債務寫入預算報告向人大做報告尚“無法可依”。
但現實情況在於，沒有透明便無所謂監督，今年公佈的36個地區中有28個出台了地方政府性債務管理制度，但在學者看來，經濟發展為第一驅動下的自行監督，等於自主裁量，真實制衡並不存在。
“目前《預算法》中禁止地方政府預算列赤字，這個規定恰恰成為地方政府隱瞞債務，拒絕債務信息公開的保護傘。”一位學者説，既然地方債已經存在，那就應該選擇一種適當的標準將其納入預算賬本中。
8月26日，十二屆全國人大常委會第四次會議在北京召開，為期五天的議程中沒有安排原計劃中的《預算法修正案》三審。有消息稱，新一屆政府的財政體制改革方案出來之前，《預算法修正案》不會急於面世。（記者 胡健 發自浙江德清）