賀宛男：牽一髮動全身的農地改革

所有權就是“佔有、使用、收益、處分”這四大權利，如今，農民對承包土地的使用權有了，收益權有了，隨着自願有償的流轉權的獲得，處分權也有了，接下來，改革或有可能進一步向產權制度深化。

自中央明確宣佈十八屆三中全會將於11月召開之後，國內外便對新一輪改革開放充滿了期待，目前最引人矚目的便是上海自貿區的正式獲批和農地流轉改革。前者是擴大開放，後者是深入改革，兩者都是深層次的制度變革，將對中國經濟和社會帶來深遠影響。

農村土地流轉改革被稱為中國改革開放以來的第三輪土改。第一次是上世紀80年代初的家庭聯產承包責任制的改革，解放了農村生產力;第二次是1987年深圳首次拍賣國有土地使用權，將傳統的國有土地劃撥改革為有償使用，推動了城鎮化的發展;而本次的新土改，很可能成為十八屆三中全會之後最先啓動的改革領域之一，也是與城鎮化關係最為緊密的改革領域之一，無論是廣度還是深度都有可能超過前兩次。

《中華人民共和國憲法》第10條規定：城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體;宅基地和自留地、自留山，也屬於集體。

現行土地管理法又規定，“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設”。這意味着，在原先的制度框架內，農村集體用地無法通過招拍掛等方式入市流通，相關權益也無法通過市場化途徑進行分配。農地要轉變用途(例如開發房地產)，只能先通過政府徵地，將“集體所有”轉為“國家所有”，再向開發商批租;而對農民的徵地補償依據的又是“按照被徵收土地的原用途給予補償”，採用“年產值倍數法”(通常是30年，1畝地不過幾萬元)，其實質是一種非等價交易關係，土地被徵用以後，巨大的增值收益沒有多少真正落到農民的腰包。

這次農地改革之所以備受關注，首先是因為，社會最主要的資源——土地，通過市場化流轉，將發揮最大效益。隨着每年大批農民工進城，農村土地(包括農村集體建設用地和農民自用的宅基地等)已大量閒置，通過土地流轉方式的改革，既可以讓農村人口獲取土地增值收益，使農民真正變成市民;又可以增加集體土地流轉的收益和相關流轉税費收入，為城鎮化提供資金來源;同時也使農村用地集約化，節省土地，節省社會資源。新型城鎮化説到底就是人的城鎮化，2億多農民工要真正成為市民，在城鎮買得起房，享受市民應有的社保、養老等福利待遇，錢從哪裏來？現在看來，除了他們在農村擁有的那一部分農地的流轉收益外別無他途。當然，前提是實施市場化流轉，改產值補償為市場價值補償。此外，農地流轉改革還將從土地的源頭供應上平抑房價和地價;並由此起步，從根本上改變和改革土地財政。

這次農地改革之所以備受關注，還是因為，在實踐中，農村集體建設用地使用權和宅基地使用權流轉改革，早已在各地進行試點，據説時間最長的已超過10年。而日前農村土地改革已提升為三中全會的重點內容之一，人們期待，通過十八屆三中全會，將各地的試點經驗變為全國性的指導意見，就像當年小崗村的包產到户“星星之火、可以燎原”一樣。

今年一號文件中有這樣一句話，“抓緊研究現有土地承包關係保持穩定並長久不變的具體實現形式”，可謂意味深長。儘管法律規定，農村土地屬集體所有，但在很多地方，“集體”實際上已經虛置，已經架空。從當年宣佈農村土地承包30年不變，到長久不變，到研究“保持穩定並長久不變的具體實現形式”，農地與農民的利益關係越來越直接，越來越清晰，越來越到位。説到底，所有權就是“佔有、使用、收益、處分”這四大權利，如今，農民對承包土地的使用權有了，收益權有了，隨着自願有償的流轉權的獲得，處分權也有了，接下來，改革或有可能進一步向產權制度深化。