民間投資三年回顧：存在八大“執行困局”

政策落實取得進展 民間投資快速增長

2010年5月國務院出台“民間投資36條”。三年來，在政策鼓勵下，民間資本信心增強，投資快速增長，為保障全國投資穩定增長髮揮了重要作用。

1、從全國看，民間投資增速明顯高於全國，為保障全國投資穩定增長髮揮了主要作用。2011年、2012年和2013年1-5月，全國民間固定資產投資總額分別增長34.2%、24.8%和23.8%，高於全國10.4、4.2和3.4個百分點；民間投資佔全國的比重為58.3%、61.4%和63.9%。

2、從行業看，民間投資明顯減緩了國內外市場需求下降對部分行業的衝擊，保證了行業投資的穩定增長。從三大產業看，2012年，第一、第二、第三產業的民間投資增長39.2%、26.4%和22.2%，高於全國7個、6.2個和1.8個百分點，投資佔比為70.27%、73.47%和51.25%。從工業看，2012年民間投資增長26.6%，高於全國6.6個百分點，投資佔比為74.3%。從工業內部看，工業15個大類行業中，民間投資超過2/3的有11個行業，超過70%的有9個，超過80%的6個，超過90%的2個。從服務業看， 2012年民間投資增長22.2%，高於全國1.6個百分點，民間投資佔比51.25%。從服務業內部看，除文化體育業民間投資超過50%以外，其它行業民間投資比重均比較低，但其投資增長率大都高於行業增長率。

3、從地區看，西部中部民間投資增長速度更快，為我國地區經濟協調發展做出了重大貢獻。東部地區2012年東部地區民間投資增長21.4%，高於東部投資增速3.6個百分點，佔比64.5%；中部地區民間投資增長28.1%，高於中部投資增速2.3個百分點，佔比67.53%；西部地區民間投資增長28.4%，高於西部投資增速4.2個百分點，投資佔比51.5%。

4、從國際看，民間資本海外投資快速發展，為推進我國實施“走出去”戰略發揮了重大作用。2012年，我國累計實現非金融類對外直接投資772.2億美元，同比增長28.6%。我國對外投資統計中，國有資本大約佔55%，民營資本大約佔45%，近年來民營資本對外投資比重明顯提高。據反映，民營企業海外投資實際數量明顯大於統計數量。在沿海地區，民營企業海外投資在政府備案登記數量佔實際的不到一半。

政策執行參差不齊 重點領域執行困難

民間投資政策執行的主要問題是政策落實參差不齊，重點領域政策執行困難。主要表現是：

1、有的政策缺乏細則。這種現象存在於多個重要方面。“民間投資36條”規定，要“明確界定政府投資範圍”、“建立健全民間投資服務體系”，這兩項至今尚無配套政策。這兩項政策的具體化對民間投資具有全局性和長遠性影響。

2、有的政策反而退步。這種現象存在於某些重要領域。“非公經濟36條”規定：加快壟斷行業改革，非公有資本可以以參股等方式進入自然壟斷業務，可以以獨資方式進入非自然壟斷業務。而“民間投資36條”及相關實施細則，避開壟斷問題，不提自然壟斷業務進入問題，只是籠統提民間資本可以參股投資相關行業。這是政策的退步。

3、有的政策自相矛盾。這種現象存在於一些政策細則之中。銀監會細則一方面規定“不得單獨針對民間資本進入銀行業設置限制條件或其他附加條件”；另一方面，又強制性地規定村鎮銀行必須要由現有的商業銀行作為主辦行，民間資本不能獨立建立村鎮銀行。這在政策上是自相矛盾。

4、有的政策缺乏力度。這種現象存在於一些部門之中。“民間投資36條”有多項涉及公平財税政策，要求各級政府有關部門要統一標準，對民間投資主體同等對待。但税務部門的實施辦法只是將過去多年相關税收政策進行彙總，不作推進，人們看不到民間投資的税收政策有實質性進步。

5、有的政策遭遇抵消。這種現象存在於多個重要領域。如“民間投資36條”規定，鼓勵民營企業積極參與國際競爭，開發戰略性資源，建立國際銷售網絡。但有關部門規定，民營企業海外尋找的原油資源若要運到國內，必須要有兩大石油公司的“排產計劃”，否則不允許進口。民營企業強烈要求修改該規定

已經有十多年，但至今無人理採，民營企業海外開發石油資源很難推進。

6、有的政策已被虛置。這種現象存在於不少部門執行之中。國務院政策要求：支持小企業上市直接融資，支持民營企業股票融資。證監會細則也規定，“支持民營企業發行上市和再融資。”但證監會關於中小板和創業板上市公司的經營收入規模等資格條件規定，完全限制了小企業上市。按中小企業劃分標準衡量，中小板和創業板的千家公司，其上市時，大多數都是大型企業，小部分是中型企業，無一家小型企業。我國證券市場的中小板名不符實。

7、有的政策存在漏洞。這種現象存在於一些政策細則之中。國務院中小企業和民間投資政策要求，建立和完善民間投資和小型微型企業統計調查、監測分析和定期發佈制度。為此，國家統計局制定了相關細則，並與工信部等部門重新制定了中小型企業劃分標準。但是，執行中在人數標準與收入規模標準之間很不匹配，導致統計上的奇怪現象：小企業的收入規模甚至超過中型企業上限。2011年我國小企業平均銷售收入達1.1億元，超過小企業收入規模2000萬元上限4倍；有6000多家小企業收入超過5億元，1400多家超過10億元，46家超過50億元，17家超過100億元。這是統計上的明顯漏洞，嚴重影響甚至誤導社會對小微企業實際經營狀況和民間投資結構狀況的客觀判斷。

8、有的政策缺乏監督。這種現象是普遍和長期存在的。民間投資政策涉及的都是民營企業，其中99%是小微企業，他們不僅在市場競爭上明顯處於弱勢地位，在與政府部門、國有企業打交道時更是處於弱者地位。大量民營企業特別是小型企業普遍反映並深深抱怨民間投資政策執行難，遭遇政府部門及官員和國有企業潛規則，是當前面臨的最大問題。由於缺乏政策執行的有效監督，企業遇到問題找人難、反映難、解決更難。

落實與完善政策 激發民間投資更大潛力

中國未來經濟要繼續保持穩定快速增長，必須進一步激發經濟內生動力，挖掘經濟增長潛力。而中國經濟最大內生動力和增長潛力是民間投資。必須站在全局和戰略高度看待民間投資問題。要全面落實 “民間投資36條”，完善相關政策法律，為民間投資創造公正公平的政策環境、法治環境、市場環境和輿論環境，讓民營經濟推動中國經濟再快速發展20年。為此，提出以下建議：

1、真正解放思想，推動“雙向自信”。中共十八大提出要樹立道路自信、理論自信和制度自信。最近，全國工商聯在民營企業中開展“三信”教育活動，教育民營企業增強對中國社會主義的信念、對黨和政府的信任、對企業發展的信心。不少企業家提出，要推進“雙向信任”，我們要增強“三信”，政府部門也要增強“三信”，包括增強對民營經濟的信任。當一些部門對民營經濟仍不大信任時，民營企業的“三信”難以全面增強。民營經濟是中國特色社會主義道路、理論和制度不斷探索與發展的產物，一定要把民營企業當作“自家人”，不是“異己力量”。政府增強對民營經濟的信任，將推動民營企業增強“三信”；民營企業增強“三信”，將推動民營經濟和整個國民經濟更快更好發展，進而增強全社會對中國特色社會主義市場經濟道路、理論和制度的更大自信。

2、落實“三個平等”，提高全要素效率。中共十八大提出要“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。中國未來增長的潛力，根本途徑在提高全要素效率。國有經濟和民營經濟，是中國最基本的兩大生產要素。二者各有短長，各有效率的優勢與劣勢領域，也有相互融合發揮更大效率的領域，應當互補短長，協調發展。改革開放以來的實踐發展充分證明，民營經濟不僅在絕大多數競爭領域，而且在壟斷行業中的非自然壟斷領域，都有明顯競爭優勢。各級政府要從提高全要素效率、推動經濟社會整體上最好最快發展出發，貫徹中央“三個平等”要求，將生產要素交給能夠產生最大經濟效率與最好社會效益的經營者和管理者。特別是要打破因壟斷形成的既得利益不合理格局，以推進社會公平公正為目標，以提高整體經濟效率與全社會效

益為標準，推進壟斷行業對內資全面開放，鼓勵民間資本以合作形式參與壟斷行業中的自然壟斷業務，以獨資、控股進入壟斷行業中的非自然壟斷業務。可以肯定，只要讓民營企業平等進入壟斷行業，這些領域的供應短缺、服務質量低與價格高的問題將會得到更快更好解決。

3、完善投資法律政策，強化政府執行監督。“民間投資36條”是涉及很廣很深的綜合性重大改革，不僅需要有部門的配套細則，還需要從制度、法律和行政管理上做出相應調整。比如，“明確界定政府投資範圍。政府投資主要用於關係國家安全、市場不能有效配置資源的經濟和社會領域”，就需要國家制定政府投資條例等法規；“建立健全民間投資服務體系，充分發揮商會、行業協會等自律性組織的作用”，既需要國家在社會管理上進行改革，還需要制定商會協會法等法律。當前，尤其是要對部門實施細則及實際操作加大監督力度。部門制定的一些細則，具體操作程序和辦法尚須進一步細化；有的行業准入仍設有較嚴條件，需要進一步具體和公開化。有的細則執行需要相互配合，政府綜合管理部門要加強協調，避免相互推諉。特別是要避免用文件落實文件，只見樓梯響，不見人下來，一定要將細則化為實際行政作為。

4、短缺行業需要民間投資，民間投資需要財税支持。我國的一些重要資源、基礎設施和公共服務等行業仍然供應短缺。短缺源於投資不足，投資不足源於政府與國企投資有限，民間投資受限。民間投資受限又源於得不到同等政策支持。因此，對民間投資進入相對短缺行業一定要實行公平的財税融資政策。引導民間資本進入，一定要實行與國有經濟同樣的支持政策，特別是土地供給、信貸融資、財政補貼、税收優惠、行政收費等要一視同仁、同等待遇。只要實行公平政策，民間資本一定會與國有資本一道，快速提高短缺行業的效率效益，增加有效供給，滿足社會需求。

5、平等保護合法權益，維護司法公平正義。中共十八大提出，堅持法律面前人人平等，推進公正司法和依法行政。在民間投資合法權益的保障上，公正司法和依法行政尤其重要。要着重解決幾個問題：一是司法解釋彈性問題。如司法中對非法集資的界定與解釋比較模糊，執行彈性太大，往往因人因事因時而異，給民間投資帶來的風險太大。二是執法對象歧視問題。如民營企業參與國有企業併購中出現法律糾紛，不管是非對錯，司法往往首先視民企為非。三是行政不作為問題。一些地方與部門為吸引民間投資，向民營企業作出若干承諾，但大量承諾不兑現。民營企業行政訴訟很難。四是重大案件慎重處理問題。對民間投資重大經濟案件，涉及的政治經濟法律司法問題錯綜複雜，認識分歧大，國內外影響大，司法一定要公正公平，判決要慎之又慎，一定要避免出錯，避免在整體上對民間投資產生不良影響。（中國國際經濟交流中心副秘書長）