評論：請摸準病根再對垃圾短信開藥方

“發票、看房、培訓、六合彩……”作為手機用户，我們都對頻頻出現的垃圾短信感到心煩。近日，中央電視台在其《每週質量報告》和《焦點訪談》欄目中相繼播出了相關節目，以對北京中關村的短信羣發器銷售人員和某移動分公司技術人員的暗訪為突破口，將垃圾短信氾濫的責任歸咎到了三大運營商頭上，稱“管好垃圾短信他們最有能力也最有責任，可偏偏就是他們，為了自己的利益最終成為垃圾短信最大的推手”。

不可否認，運營商作為垃圾短信發送通道的直接相關方，在治理過程中責無旁貸。節目播出後，中國移動緊急自查，隨後發表聲明稱，對公司在垃圾短信治理工作中存在的漏洞和不足深表歉意，誠懇接受媒體的監督和批評，同時，公司還提出三項整治措施。中國電信通過官方微博表示，一貫堅決反對垃圾短信，公司將進一步強化垃圾短信治理措施，堅決打擊、絕不手軟，努力為用户創造良好的信息服務環境。中國聯通也高度重視，迅速責成相關部門在全集團開展專項檢查，並召開全國電視電話會議部署自查自糾工作，對違規行為嚴厲查處。

媒體曝光，企業回應，這是新聞監督的有效成果。然而，垃圾短信多年以來一直是一大社會“頑痾”，光靠運營商的整治措施能否奏效？央視開的藥方是否找準了病根？垃圾短信治理，要害在哪裏？

運行機制須弄清

“這種插單張手機卡的短信羣發器每小時發600條短信，每天最少能發送14400條短信。”“很多垃圾短信都是由106等特定數字開頭的號碼發來的，而這類號碼其實只有‘移動、聯通、電信’這三家運營商自己才能夠使用。”央視在《焦點訪談》節目中這樣説。

實際上，報道中的這些説法並不嚴謹。垃圾短信從技術上説最大的特徵就是羣發，實現機制有兩種：一種是手機間點對點羣發短信，發送者多使用短信羣發器。節目中露面的中關村銷售人員稱，短信羣發器每小時能發600條短信，其實，這只是銷售人員的一面之詞。早在2009年，三大運營商就簽訂了《關於網間點對點不良短信息處理原則的備忘錄》，規定單一用户每小時發送短信量上限標準為：非節假日發送信息流量為200條/小時、節假日為500條/小時。而迫於用户投訴，大多數運營商實際執行的標準更為嚴格，比如上限為50條/小時，超過這一限額即會“鎖卡”。

另一種是端口類羣發短信，106字段開頭的短信即屬於這種情況。據記者瞭解，目前，工信部和運營商都具有對端口類短信羣發資質進行認證的資格，而由工信部核發的“三網合一”(即可以在中國電信、中國移動和中國聯通三個運營商網絡上羣發)端口，大約佔客户總量的10%。具有106認證的多為正規機構和商家，只要獲得端口資質，短信的發送操作都由商家自己進行，工信部和運營商只負責對其管理。例如要求端口與企業須實名制對應，嚴格界定業務用途、發送對象、發送內容與時間限制，嚴禁將端口轉租給其他企業或為第三方代發，對垃圾短信投訴進行量化，並約定違約處罰條款等。

在實際操作中，的確會有一些獲得106資質的商家轉包給其他無資質企業羣發短信，或是超過合同界限向其他用户羣發短信，這正是垃圾短信治理的重中之重。由於客户均為實名制管理，並與合同對應，在客户違反國家法律或法規、業務的管理規範時，運營商可依據簽署合同的違約處罰規定對客户的端口進行禁用或關閉處理。另外，也有少數基層通信企業為了完成KPI違規開放端口，對此，三大運營商集團公司都表示一旦查明原因，要從重從嚴處理。

甄別攔截有難題

依靠運營商治理垃圾短信，從技術上説主要有限制羣發條數、使用關鍵詞屏蔽、關閉發送端口等方式。然而，在許多情況下，垃圾短信治理之難，首先並不表現在技術和商業上，而是從概念界定上就有難題。

目前，用户收到的羣發短信大致可分四類：一是公益類，例如政府公告、交通提醒、天氣預警等；二是公共服務類，例如銀行、航空公司或運營商發送的餘額提醒、航班狀態、業務辦理結果通知等；三是商業類，例如各種商家的打折促銷、培訓招生、房產中介等信息；四是淫穢、暴力、賭博、詐騙等違法信息。前兩類羣發短信一般不被視為垃圾短信。對於第四類違法信息，相關部門有明確的定義，運營商也給予了堅決打擊。然而，第三類信息的種類和數量最多，這類短信的治理是最大的難點，其中最困難的環節就在於甄別。

2012年12月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過的《關於加強網絡信息保護的決定》第七條中指出：“任何組織和個人未經電子信息接收者同意或者請求，或者電子信息接收者明確表示拒絕的，不得向其固定電話、移動電話或者個人電子郵箱發送商業性電子信息。”該法條可視為迄今為止對垃圾短信最權威的法律解釋。按照該解釋，只要用户不同意，就視為垃圾短信。然而，該法條在執行過程中卻存在不少問題。

如何判斷用户是否同意接收短信？在日常生活中，消費者往往會辦理一些商場超市的會員卡，在房產中介諮詢信息，在網上購物等，這些過程中都會留下手機號碼，而這些信息又很可能被轉賣。在諸多商家的廣告短信攻擊之下，用户不堪其擾，遂訴諸投訴，甚至將運營商作為投訴對象。類似情況，運營商無法掌握髮送者與接收者的合同關係，判斷接收者的意願並不容易，難以建立統一的屏蔽機制。

其實，運營商通常使用的關鍵詞屏蔽做法，在堵截點對點短信上雖然很有效，但是哪些關鍵詞是違法的，目前並沒有標準，像“發票”、“看房”、“匯款”等這些在垃圾短信中經常出現的關鍵詞，其實也是生活中的常見詞，不排除普通用户在短信中也使用這些詞，用來作為屏蔽標準實則缺乏法律依據。

隨着治理工作的不斷推進，垃圾短信也出現了新的趨勢：一是羣發頻次由原來的爆發式羣發，逐漸演變成連續低頻式羣發；二是短信內容中特殊字符、諧音字、繁體字等不斷增多，甚至出現了豎着看的短信體；三是智能手機的普及，驅動不法分子利用木馬程序控制用户終端成為“肉機”，正常用户在下載含有木馬程序的軟件後，在不知情的情況下發送垃圾短信；四是偽基站等新的技術手段出現讓一些不法分子鑽了空子。垃圾短信不僅給運營商帶來了商譽損失，也對運營商的技術構成了挑戰。

多方治理方奏效

“據調查，超過三分之二的垃圾短信其實都是三大電信運營商自己發送的。管好垃圾短信他們最有能力也最有責任。”且不論央視的調查結果是否科學嚴謹，我們看到，這種思路非常能代表社會對運營商的看法和希望。由於運營商是網絡經營者，社會往往希望運營商能有所作為，掐斷垃圾短信的通道。但是，由於現有法律只明確了垃圾短信的定義，尚未界定執法主體、執法手段和處罰措施，運營商目前只能按照一些部門規章和行業自律性文件的要求採取行動。但是，垃圾短信治理絕非運營商能獨立完成的工作，要根治頑疾，必須依靠多方努力。

我國之前缺乏對垃圾短信的法律規範，是造成垃圾短信長期以來越管越多、日益猖獗的原因。雖然全國人大在《關於加強網絡信息保護的決定》中對垃圾短信給出了定義，立法上已有重大突破，但是光有定義還遠遠不夠，還應進一步明確界定執法部門、執法流程、違法處罰、消費者賠償等內容，才有可能使法律落到實處。此外，我國目前對個人信息保護基本無法律規定，也助長了盜賣用户信息、濫發垃圾短信等行為。

由於垃圾短信的傳播通道屬於工信部的監管範疇，因此，目前在國務院各機構中，工信部在垃圾短信治理工作中扮演了最為重要的監管角色。自2008年6月成立以來，工信部多次部署打擊垃圾短信行動，也出台過多個部門文件指導運營商開展垃圾短信治理工作。今年4月，工信部再次發佈《關於開展深入治理垃圾短信息專項行動的通知》，推動四項重點工作和六項技術標準。

三大運營商也從三大方面展開行動治理垃圾短信：一是嚴格推行端口類羣發短信企業的認證，嚴格內部管理；二是嚴厲管理基層單位迫於考核壓力鋌而走險的行為；三是優化技術手段，建立垃圾短信過濾系統等。

不過，工信部和運營商雖然能管住垃圾短信的傳播通道，卻難以管住垃圾短信的源頭——內容製作者。在垃圾短信的生態鏈中，最為活躍且屢禁不止的恰恰就是大大小小的分銷商和內容製作者的行為。大量的垃圾短信分銷商活躍在互聯網上，線下也有不少短信羣發器的銷售者，利用“偽基站”羣發短信實施違法犯罪活動也開始在全國出現。管理這些垃圾短信製造者，涉及多個部門和行業：公安部門應全力打擊利用垃圾短信詐騙等不法行為；工商部門要規範企業的營業範圍，對於超過經營權的企業要嚴厲查處，對於沒有工商執照的垃圾短信經營者更應該嚴厲打擊；互聯網企業應該加大清查力度，對涉嫌製造發送垃圾短信的公司以及羣發器賣家，應從搜索技術上予以過濾。

在垃圾短信的種種亂象中，給某一個環節開藥方是無法見效的。根治社會頑痾，不僅需要法律和政策的支持，更需要多部門的合作與努力，就連消費者自己也可以通過下載手機安全軟件、標記垃圾短信號碼，主動屏蔽垃圾短信，加入到治理的行列中。