黨報撰文追問地方債：究竟有多少？都花到哪了？
編者按
“地方債有可能引發債務危機”、“中國地方債比美國金融危機更危險”、“地方債風險一觸即發將失控”……地方債問題已經引起廣泛關注,眾説紛紜。
我國地方政府性債務規模有多大?為何快速增長?債務風險是否可控?怎樣構建地方政府新融資機制?本報記者圍繞這些問題進行了深入調研,力求尋找客觀而理性的答案。
錢不夠花,地方政府借債發展
我國地方債資金大多用於重大基礎設施建設和民生工程上,對地方經濟發展發揮了重要作用
為何會有地方債?地方債都花到哪了?
“根據目前我國法律法規,地方政府舉債是受到嚴格限制的。”財政部財政科學研究所所長賈康説,《預算法》規定,地方各級政府預算按量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字;除法律和國務院文件另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。
既然法律規定如此嚴格,目前巨量地方政府性債務是如何形成的呢?
賈康解釋,法律屬於“明規則”,但由於種種原因,特別是“有效制度供給不足”,“明規則”的執行效力大打折扣。多年來,各級地方政府以各種名義繞過《預算法》舉借了大量債務。
一些地方政府之所以能繞過法律限制,“秘訣”之一是融資平台。儘管現行法律明確規定,地方政府不得在財政運行中開列赤字、不得發行地方債券、不得提供擔保等,但一些地方仍通過成立各種名目的投資公司或建設公司等,搭建融資平台,向金融部門借款或向社會發行企業公司債或項目債。現有的法律規範其實無法對變相舉債進行實質性的硬約束。
“地方政府之所以要發債,歸根結底就是錢不夠花。” 中國人民大學教授趙錫軍説,地方政府缺錢的原因有很多,比如,一些欠發達地區沒有穩定的財政來源,要發展就得開支,中央財政轉移支付不能完全彌補資金缺口。
“資金不足,發展卻不能滯後。”賈康説,基層政府面對多種考核目標,都必須“達標”,任何一項都可對政績“一票否決”。經濟快速發展,資金缺口越來越大,只有通過舉債來解決。
國家發改委經濟研究所副所長孫學工認為,我國地方債跟歐美一些發達國家政府債務的最大區別是,我國的地方債資金大多用於基礎設施建設和災後重建、改善民生等方面的投資,而歐美國家的債務則更多地用於消費領域。
據審計署2011年的審計結果,截至2010年底,地方各級政府已支出的債務餘額中,用於交通運輸、市政等基礎設施和能源建設5.95萬億元,佔61.86%;用於土地收儲1.02萬億元,佔10.62%。
這些債務資金的投入,加快了地方公路、鐵路、機場等基礎設施建設及軌道交通、道路橋樑等市政項目建設,形成了大量優質資產,促進了各地經濟發展和民生改善,有利於增強後勁。
地方債總額中約有40%為或有債務
新一輪審計摸底已開啓,專家預計,地方債務仍在總體可控的安全區間
目前的規模有多大,是地方債問題的焦點之一。對此,很多學者和機構都做了推算:18萬億元、20萬億元,近日有外資投行甚至認為會超過24萬億元……這些數字的可信度有多高?
關於我國地方債規模,最權威的數據來源於審計署兩次對地方債務的審計。
第一次是2011年3月至5月,審計署對全國省市縣三級地方政府債務進行了全面審計。數據顯示,截至2010年底,我國地方政府債務餘額為10.7萬億元。
第二次是2012年11月至2013年2月,為摸清地方政府性債務增長變化情況,審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行了審計。數據顯示,截至2012年底,這36個地方政府本級政府性債務餘額3.85萬億元,比2010年增長12.94%。
賈康説,審計署2011年的審計,將地方債分成三大部分。一是地方政府明確直接負有還本付息責任的債務,佔比60%多一點;二是地方政府負有擔保責任的債務;三是地方債務是形式上看不到跟地方政府有關聯,但實際上債務出現還本付息問題會把地方政府牽連進去、存在連帶責任的債務。
“事實上,第二、第三部分只能算地方政府或有債務,發生不發生、發生多少,都具有不確定性和可調控性。”賈康説。
今年8月初,審計署開啓了新一輪全國範圍內的城市地方債審計摸底,但目前還未形成最終審計結果。
“根據第一次審計的地方債務總額和第二次審計部分地區地方債務的增長速度,以及對部分地區的調研,我預計地方債務的總額仍在一個總體可控的安全區間。”賈康説。
地方債高增長,源於體制性原因
財權與事權不匹配、事權劃分不清、唯GDP的政績觀、投資效率偏低等共同推高地方債
地方債早已有之,近年來之所以成為經濟領域的熱點問題,主要源於規模的快速增長。連年高增長,原因何在?
“表面上看,地方政府負債快速增長有許多理由。”賈康説,諸如為抵禦金融危機衝擊而興辦的投資項目和經濟增長點建設,加快城鄉基礎設施建設、興建大型公益項目和改善市容市貌等。但透過現象看本質,地方政府負債快速增長有深刻的體制性原因。
首先不得不提的,是我國在1994年實施的分税制改革。“分税制改革的方向沒問題,但由於種種因素,至今在省以下沒有真正貫徹分税制,而是演變成為五花八門、複雜多樣、一地一率、討價還價色彩甚濃的分成制和包乾制。”賈康説。長期以來,中央與地方之間的事權劃分不清晰,農業、交通、教育等諸多支出項目都由中央和地方共同承擔。地方政府支出責任總體模糊,但在具體場合又往往在不斷強化,超出其財政能力。
“往深裏講,除了被動舉債的壓力外,地方政府也有主動舉債的動力。”趙錫軍説。
一些地方政府存在“借債—開發—盈利—還債”的邏輯:通過舉債增加對城市基礎設施投資,可以明顯改善投資環境,增加對外來資本的吸引力,促進地方經濟發展,還可以使城市土地得到大幅度升值,增加地方財政收入,從而用於償還債務。
在政績考核壓力下,投資可以對GDP增長有更加直接的拉動作用,讓地方官員“面子上更好看”。甚至還催生了一個怪現象:欠債越多的地方,發展得越快,地方官員提拔得越快。
“尤其是在2008年國際金融危機後,地方政府面對經濟增速放緩,更有了舉債的壓力和動力。”中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所常務副所長王梅説,根據審計署公佈的數據,在2010年底,地方政府債務10.7萬億元中,有5.24萬億元形成於2009年和2010年。
嚴格來説,如果運作得當,地方政府這種“先借債發展,再盈利還錢”的思路並沒有太大問題。但現實中,不少地方恰恰在“還錢”環節出了問題。這就是地方政府負債快速增長的另一個深層次原因——滯後於經濟體制改革的政府行政管理體制改革。
“幹了很多不該乾的事,職能合理化與綜合績效考評卻沒有跟上。往往借錢很輕鬆,還錢很費勁。”賈康説,一些地方領導急於在任期內表現“政績”,導致建設項目熱衷於“短、平、快”,發展規劃和項目立項缺乏科學嚴謹的論證。與體制改革不到位等密切相關的這些行為,導致投資效率明顯偏低,同時還增加了債務風險。本報記者 許志峯 王珂 吳秋餘