新加坡專家鄭永年：特區不能淪落為只是地方項目

新加坡《聯合早報》網11月12日文章，原題：中國如何贏得新一波開放政策中國的開放政策已經持續了30多年，積累了非常豐富的經驗。中國改革的過程也是一個可持續的開放過程。作為兩個互為相關的過程，開放和改革互相支持和強化。沒有開放，就很難理解改革的成功;同樣，改革成功了，就可以促進更大的開放。不過要意識到，今天的中國已經面臨新的內外環境，進入一個新的發展階段。隨着上海自由貿易區等新特區的建立，要贏得這新一輪開放政策的成功，人們更需要總結經驗和教訓。

儘管從總體上説，中國的開放政策是成功的，但從早期的沿海開放經濟特區，到後來的各種形式的經濟特區，有成功的，也有不那麼成功的，甚至也有失敗的。一個大的歷史趨勢就是，特區遍地開花，特區不特。無論就其本身的建設還是其擴散和複製效應，早期沿海經濟特區算是成功的。但後來所建立的各種特區，儘管數量越來越多，但無論是地方層面還是國家層面的效果則越來越差。包括上海自由貿易區在內的新一輪特區建設，如果要成功，就必須逃避這個歷史大趨勢。

如何逃避歷史大趨，新一輪特區的建設又如何追求新一輪政策的成功呢？新一輪的特區如果要走向成功，必須避免缺失遠見、頂層設計和創新能力的領導者。這一波開放需要更高層次、更高要求的領導團隊。辦特區既是地方發展的需要，更是國家發展的需要，因此，特區不能淪落為只是地方項目。就是説，特區的領導人才的配置問題要重視起來。但現在沒有做到這一點。在各個地地方，無論是上海、廣東和福建，負責特區的地方領導層很少有遠見，能夠把特區建設和國家的發展結合起來。他們更多的是像開發商，GDP主義觀念過於嚴重，強調的往往只是特區對地方經濟增長的貢獻。他們對特區沒有一箇中長期的規劃，特區定位不清楚。領導層只知道蓋大樓、修高速公路。也就是説，他們擅長於“造城”，但對於“造城”之後要幹什麼沒有清晰的概念。結果，往往會造成“有城無市”或者“大城小市”。要改變這個局面，迫切需要配備有遠見和頂層設計能力的領導班子。

現在人們的共識是，新一輪的特區需要體現的是升級版的開放政策。只有升級版的開放政策，才能打造出升級版的自由貿易區或者實驗區。什麼是升級版的開放政策？人們至少可以從三個方面來看。首先是產業開放的升級版，就是要從以前的製造業等方面向更高層次開放，包括金融服務貿易等方面。第二，升級版的開放政策的目標，在於服務於國家整體改革的需要，尤其是經濟改革。現在的經濟體制改革變得非常困難，因為每一體制背後都是龐大無比的既得利益。新的特區和試驗區要改變這種情況。從這一角度來看，新的特區必須在改變國家內部的經濟結構失衡方面有所作為，包括國有企業和民營企業、大型企業和中小型企業、政府和市場等之間的失衡。大力發展民營企業，尤其是金融業顯得非常重要。

更為重要的是實現制度的升級版。現在的設計仍然過分停留在經濟技術面。特區不是政治特區，就是説特區必須在中國共產黨的領導之下，但是共產黨的領導並不是説特區在行政、社會和文化體制方面的創新就不可以了。可以把政治和行政、社會、文化制度等方面區分開來。共產黨的政治統治不可動搖，但行政等方面的體制需要創新。如果沒有體制創新，或者特區的各方面體制沒有任何特別的地方，特區便會變得毫無意義。從1980年代到現在，很多特區都失去了存在的意義，缺失體制創新是主要原因。舉一個簡單的例子，新加坡和香港等都是一級政府，但中國的很多特區包括深圳和珠海，到現在為止仍然有三級政府、四級管理。特區儼然和其他城市一樣，是一個官僚的城市。必須意識到，不是特區的經濟表現而是特區的體制創新，才是特區存在的意義，更是特區可持續發展的基礎。

體制創新的另一個重要方面就是體制的可複製性，就是説，在特區和實驗區的新設立的體制，在其成功之後要推廣到其他地區。換句話説，是其他地區要和自由貿易區和試驗區的體制“接軌”，而不是相反。新體制被舊體制所同化，不是人們所希望看到的結局。上海自由貿易區的頂層設計，強調了這一點。但如何把新體制複製到其他地區，而不是被舊體制所“同化”?從過去的經驗看，要回答這個問題並不容易。

特區或者試驗區建設就是要以開放促改革，以體制創新促體制改革。中國在這方面，已經走過了30多年的歷程。今天中國面臨新的局面，特區和試驗區也具有了新的使命。從這個角度看，還有很長很長的路要走。(作者鄭永年：新加坡國立大學東亞所所長)