專家：國安委將提高國家安全與外交決策方面效率

在十八屆三中全會做出的《決定》中，成立國家安全委員會非常引人注目。這是加強中國國家安全機制建設的重大舉措。

放眼國際社會，世界主要大國基本上都設立了國家安全委員會，由其統籌協調本國的安全事務及其對外關係。儘管各大國國安會的權限或側重點不同，但以它為核心的大國國家安全決策頂層設計，幾乎成為當下主要大國的標準配置。它是衡量一個大國國際競爭力是否成熟的標誌。這種成熟度有助於大國在充滿激烈競爭的世界民族叢林中生存、發展並取得較大的話語權。

傳統上，國家安全事務一般由強力部門負責，這些部門散見於軍隊、安全、司法等領域，這類機制在國際化程度不高的情況下足以應付各類安全問題。然而，近三十年來，國際形勢發生深刻變化。對於國家安全的威脅更多來自非傳統安全，尤其是恐怖主義威脅。恐怖主義是一種跨國界、跨領域的國際現象，其穿透性強，蔓延性廣，對各國的平民生命安全構成嚴重威脅。當代的恐怖主義基本上都由一個複雜的國際網絡支持，其活動隱蔽多變，防不勝防。而其他非傳統安全如毒品武器走私、環境污染、資源性匱乏、金融安全、網絡安全以及公共衞生安全也具有相似的特性，這些問題正在越來越多地困擾各大國的決策高層。因此，作為一個大國，如果沒有從頂層着手設計具有強大應變能力的決策機制，而讓各個部門各行其是，這樣整個國家在應對傳統安全與非傳統安全情況時就會疲於奔命，首尾不能相顧，進而陷入被動局面。主要大國成立國家安全委員會的目的就是要避免上述被動局面的出現。

中共中央決定成立國家安全委員會，這將極大地提高我國在國家安全與外交決策方面的效率。比起其他大國，中國政治制度具有多樣化的特點，既有尚未統一的台灣地區，也有實行一國兩制的港澳地區，更有實行民族區域自治的邊疆地區。比起其他大國，中國周邊地區也是“風情萬種”，既有歐陸特色的俄羅斯中亞以及蒙古地區，也有次大陸特點的印巴地區，也有島國或半島特性的朝韓、日本與東盟地區。這個國情決定了許多理論上屬於國內事務，但實際上卻有很多複雜的國際因素；這個國情決定了許多理論上屬於外交事務，但實際上會牽涉到很多國內因素。這個機構在最高的層面上對所有與國家安全事務相關的機構進行協調，具有權威性與全面性，但不是取代這些機構。這裏當然也包括外交事務，可以説，國家安全委員會的成立，是中國外交決策歷史上的一次飛躍。

當代中國外交決策機制的形成，最早可以追溯到延安時代。當時已經成立具有對外聯絡功能的中共外事小組。重慶組由周恩來擔任組長；延安組由楊尚昆擔任組長。中共成為執政黨後，由於周恩來親自擔任外交部長並主管外交事務，因此外交部理所當然成為新中國外交決策的主要機構。1981年，中共中央決定恢復中央外事領導工作小組，下設辦事機構“國務院外事辦公室”。1998年8月，中共中央決定撤銷“國務院外事辦公室”，組建“中央外事辦公室”。它是中央外事領導工作小組的辦事機構，列入中央直屬工作機關。2000年9月，中共中央又決定成立“中央國家安全領導小組”，與“中央外事領導小組”合署辦公，兩塊牌子，一套機構。中央外辦的主任一般由負責外交事務的國務委員擔任。於是中央外辦在協調統籌外交安全事務方面扮演着重要角色。

然而，隨着全球化的深入以及中國的崛起，來自國外與國內的挑戰越來越嚴峻。外交與安全事務變得更為複雜，兩者之間的關係也越來越密切。世紀之交期間，中國面臨了一系列的外交安全事務挑戰，如南斯拉夫炸館事件、海南撞機事件、入世談判以及非典等公共衞生安全事件。這些事件不僅涉及外交，更牽涉到國家安全，而現有的外事決策機構由於決策權限與分工的限制而無法快速、果斷與全面地應對這些挑戰。尤其中美這兩個影響世界歷史發展的大國，在外交決策核心機構方面缺乏對應的機構，雙方平時缺乏溝通，因此在危機來臨時會出現“找不到人”或“找不到對口機構”的現象。中央外事領導小組雖然在職能方面與美國國家安全委員會相似，但由於一個屬於黨的機構，一個屬於國家機構，所以無法建立定期的對口聯繫機制。近年來，這個機制是以“中美戰略與經濟對話”的框架替補，但終究不是長遠之計。

美國國家安全委員會是在1947年根據《國家安全保障法》而成立的。國安會的主要成員或顧問包括總統、副總統、國務卿、國防部長、參謀長聯席會議主席、國家情報總監、白宮辦公廳主任、國家安全顧問。有時會邀請一些臨時成員如司法部長、財政部長等。這個機構的支撐點在於由國家安全顧問負責的常設機構，下屬20多個部門，包括地區、軍控、法律、新聞、情報、外交發言起草、跨國威脅、環境事務、技術規劃以及白宮情況室等。這些部門都由一批學有專長、精力旺盛的專業人才組成，如地理學家、計算機專家、數據專家、語言專家、法律專家、情報專家、經濟學家和地區研究專家等。國安會設在白宮，直接對總統負責，其人事任命不需要通過國會，這樣就避免了官僚程序的磨合過程，在危急關頭可以充分發揮作用。例如，古巴導彈危機發生時，肯尼迪在第一時間召開國安會並作出了影響人類命運的重要決定。尼克松當選後第一時間任命基辛格為國家安全顧問。由基辛格率領的國安團隊在恢復中美關係方面扮演了非常重要的角色。

正是由於國安會作為理性工具在外交安全決策方面表現出很高的效率，如英國、俄羅斯以及日本等紛紛仿效成立國安會。中國作為一個超規模的大國，其外交安全事務極為複雜繁多。如果沒有一個類似的機構，就會降低外交決策的效率並在全球性大國的博弈中落入後手。所以中共中央決定成立國家安全委員會正逢其時。

(陸鋼 作者為華東師範大學政治學系教授)