中石油7億欠賬曝央地利益分配失衡：地方代價大
一個不爭的事實是，央企從地方開採走了大量能源資源、破壞了自然環境的同時，留給地方的財政貢獻卻十分有限
要打破這種僵局，實現雙贏，或有待頂層設計
法治週末記者 賀寶利
發自陝西榆林
“陝北雖是我國唯一的國家級能源化工基地，但並未得到與浦東、濱海等實驗區一樣的配套政策支持。國家應儘快完善生態環境補償機制，解決無人為生態環境破壞買單的問題；應加快財税管理體制改革，按照税收與税源相一致原則，提高地方財政的公共支付能力。”
談及中石油長慶油田分公司與陝西地方政府就“水土流失補償費”長達數月的“鬥法”，12月1日，聲稱“要將調研報告帶到明年全國‘兩會’上”的全國人大代表、國家工商聯副主席史貴祿，並未“就事論事”，而是以人大代表的身份，談論起國家應該確立合理的“利益協調機制”的“頂層設計”來。
水土流失補償費實際上只是地方政府撬動、改善央地之間分配關係的一次嘗試。
11月7日，原本是榆林市中級人民法院強行封存中石油長慶油田分公司21個財務賬號的尷尬局面，在中石油總部與陝西省政府的協調下，雙方握手言和。
協調結果是，中石油被封賬户解凍，作為回報，中石油承諾啓動在地方投資的資源轉化項目及油氣資源傾斜配置等“一攬子計劃”。
不過，在史貴祿看來，“如果不從國家制度層面出台解決央地的利益分配協調辦法，目前雙方的妥協和解也只會是暫時的”。
7億元環保欠賬“鬥法”
事情還要從一年前説起。
2012年11月15日，榆林市水土保持監督總站(以下簡稱“榆林水土總站“)向中石油長慶油田分公司開出了一張行政徵收決定書。要求對方繳納2009年7月至2011年2月期間的水土流失補償費約4.18億元、2011年3月至2012年3月期間的水土流失補償費3.22億元，兩項共計7.4億元。
按照2008年陝西出台的《陝西省煤炭石油天然氣資源開採水土流失補償費徵收使用管理辦法》(陝政發【2008】54號)，石油、天然氣資源開採企業要繳納“水土流失補償費”，計徵標準為原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元。
然而，在我國2010年新修改頒佈的水土保持法中，除了規定“水土流失防治費”和“水土保持設施補償費”之外，並沒有一個水土流失補償費。針對前兩者，水土保持法規定“誰損害，誰補償”，並按照1.2元每平方米一次性徵收。
顯然，陝政發54號文件的徵收標準要遠遠高於水土保持法。
長慶油田方面認為，按照下位法服從上位法的原理，陝政發54號文件明顯不合理。
今年年初，長慶油田針對7.4億元的決定書向榆林水土總站的上級機關提出了行政複議。陝西省水土保持局在3月作出行政複議決定書，維持了榆林水土總站的原徵收決定。
6月9日，長慶油田公司一紙訴狀，將榆林水土總站告上榆林市榆陽區法院，要求撤銷其此前下達的“水土保持行政徵收決定書”。
“無收費主體資格、且徵收項目未經國家財政部和發改委審批和備案、收費當然依法無據。”長慶油田公司一位不願透露姓名的高管至今都如此認為。
歷經兩輪審判，榆林市榆陽區人民法院和榆林市中級人民法院都維持了榆林方面的處罰決定。
9月底，榆林水土總站向法院提出強制執行申請，大約10天后，長慶油田的銀行賬號被凍結。
法治週末記者調查瞭解到，長慶油田的賬户凍結是在10月9日，第二天，法院向長慶油田送達了《執行裁定書》。起初凍結23個賬户，後有3個解凍，另新增凍結一個賬户，凍結資金逾億元。
博弈由來已久
其實，長慶油田與榆林水土總站的交鋒，這是第二次。
2011年，榆林水土總站曾要求長慶油田繳納2009年上半年欠繳的水土流失補償費1.29億元。在經歷了同樣的行政複議、一審、二審後，中石油曾經拒繳這筆費用。
當年8月，在陝西省高院、榆林市中院和西安市未央區法院的配合支持下，榆陽區法院在長慶油田西安一家開户銀行強制划走了該公司欠繳的1.29億元。
記者瞭解到，在當時，陝西方面曾向中石油表達過談判協議解決的誠意。
相關資料顯示，榆林曾有11名陝西省人大代表聯名提出議案，建議陝西省政府加強溝通協調，催促中石油長慶油田繳齊所欠的水土流失補償費。
陝西省財政廳回覆説：“省政府主要領導批示中石油每年給延長油田供應100萬噸原油，可以考慮給予一定減免，並委託我廳負責協調。按照省政府領導批示要求，我們會同省水保局主要領導多次赴中國石油長慶油田分公司協調溝通，聽取他們的意見和想法，解釋我省出台政策的主要依據，並邀請他們召開座談會協商此問題。”
多方信息顯示，當時中石油堅持認為，企業有權拒繳，行政層面的協調最終沒有達成一致。
“榆林並不是就要中石油的1.29億元或者7.4億元，地方政府的出發點是，希望依託陝北豐富油氣資源發展壯大的長慶油田公司，在自身發展壯大的同時，也加大對地方經濟發展的合作扶持。”榆林市一名副市長透露。
“事實上中石油長慶油田公司與地方的齟齬不斷，並非簡單來自地方政府，與來自民間及陝西另一大地方國企的對抗或許更為直接。”前述不願透露姓名的官員毫不掩飾長慶油田與地方的“全方位”矛盾。
法治週末記者在陝北採訪調查時，陝北定邊靖邊一帶的老百姓將幾年前的長慶石油工人直接稱呼為“棒棒隊”。幾年前，石油工人在進山開鑽打井時，不可避免地要佔用當地土地，因補償費用一時難以達成協議，雙方時常發生衝突。用榆林定邊縣公安局一民警的話説：“處理這種糾紛已經司空見慣。”
更多“較量”來自於中石油與陝西地方國有延長石油公司。
上世紀90年代，陝西省政府放開當地石油開採政策，一大批民營資本乃至外資蜂擁而至。央地利益“角逐”也由此開始。
多年積累的矛盾在2002年左右爆發。彼時，中石油向國務院列舉了陝北15個地方鑽採公司的“罪狀”，聲稱侵佔了長慶油田9000多平方公里的開採面積，而私人鑽採公司的泛濫也擾亂了石油市場秩序，並向中央提出建議，試圖整合陝北油田資源，將延長油礦(延長石油的前身)一併歸於中石油。
陝西地方政府主動出擊，迅速通過“三權回收”取締了私人鑽採公司，並於2005年組建地方性質的國有延長石油集團。
長慶油田與延長石油的新一輪博弈由此拉開序幕。多年來，兩家公司因在吳起、直羅、定邊、靖邊等多個地方存在“油田區塊權屬相互交叉重疊”，“搶油”爭端一直上演。
“2009年，長慶油田還組織了一個‘石油保衞大隊’與延長石油靖邊採油廠發生了衝突。而在榆林的清澗縣，近年也曾公開上演了兩家國有公司的區塊之爭。”一名中央媒體駐陝西站資深記者告訴法治週末記者。
為平息“區塊”之爭，2012年7月2日，延長石油與中石油雙雙對外宣佈，中石油與陝西省委、省政府同意聯合組建陝西延安石油天然氣有限公司，合資公司分別由中石油與延長石油注資，註冊資本為20億元，其中，中石油出資10.2億元，延長石油出資9.8億元，雙方持股比例分別為51%和49%。
延長石油與長慶油田的“利益分配”得以解決，但長慶油田與所在地基層百姓及地方政府的“利益協調”卻始終是個難題。
央地利益分配失衡
中石油長慶油田公司總部於1998年從甘肅省慶陽市慶城縣慶城鎮遷至陝西省西安市，工作區域在鄂爾多斯盆地，橫跨陝、甘、寧、蒙、晉五省(區)，勘探總面積37萬平方公里，是中國石油近年來增長幅度最大的油氣田。2012年，年產油氣當量跨上4500萬噸歷史新高點。
與國內其他油田區塊相比，長慶油田所在的陝北地下，不具備“成片整層”儲油岩層，而是呈“蜂窩狀”地下分佈。按陝西的説法，單井日均產量不高的長慶油田，要實現油氣當量的總躍升只能“依靠遍地開井、大密度油氣井開掘”的方式開採。而地表資源的破壞，以及環境污染，也成了長慶油田屢遭詬病的原因。
有媒體調查瞭解到，慶陽市以及甘肅省水利部門對慶陽地區水土進行檢測的結果顯示，因長慶油田常年對當地生態的破壞，使得慶陽境內8條較大河流均受到不同程度的污染，其中慶陽市的蒲河、馬蓮河連年來水質監測均為5類或劣5類水。
事實上，在整個鄂爾多斯盆地內開採石油，環境污染不可避免。
而在陝北的榆林、延安，同樣存在石油泄漏導致的污染偶發事件，只不過，污染製造的主體，變為長慶油田與延長石油兩家。
法治週末記者瞭解到，陝北榆林、延安的能源資源開發，實際上也讓當地承受着巨大的“生態環境犧牲”的代價。資料表明，為鋪設榆林境內4條過境輸氣管線，就有100多平方公里植被被破壞。
榆林市發改委公佈的“十二五”規劃中，有關研究也顯示，榆林每開採1噸煤就會破壞地表水2.84噸、破壞和消耗與煤炭伴生的礦產資源8噸，生態環境的總成本達66.1元；而每開採1噸原油造成的生態環境成本是260元。按此計算，2010年榆林全市煤、油生產的環境代價已達到195.5億元，是當年全市地方財政收入的1.56倍。
一個不爭的事實是，央企從這裏開採走了大量能源資源、破壞了自然環境的同時，留給地方的財政貢獻卻十分有限。
甘肅省慶陽市發改委一位官員此前對媒體稱，“我們做過一個測算，比如中石油在我們這裏開採原油，80%的利潤都被央企拿走了，國家拿走的不到20%，留給地方的大約只有2%”。
在陝西，兩大石油企業對地方每年的不同貢獻，也讓地方政府對中石油有了更多的説辭。來自榆林地方的一組統計數據顯示，2011年，長慶油田在陝西定邊開採原油530萬噸、延長石油下屬的定邊採油廠開採178萬噸。每生產一噸原油為地方省市縣三級政府的貢獻分別為：長慶油田公司357元，而定邊採油廠則為772元，每噸相差415元。
破局尚須頂層設計
就在中石油和榆林水土總局因為“水土流失費7.4億元”過招期間，還發生過一起在外界看來頗具意味的“插曲”。
10月，由於9家陝西LNG廠抵制中石油長慶油田公司所定的增量氣2.48元/方天然氣門佔價，長慶油田對抵制意見較大的綠源子洲工廠停供原料氣，並限供其他3家LNG工廠原料氣。這些工廠基本位於榆林市。
陝西LNG企業人士此前接受媒體採訪時稱，“榆林是中石油的氣源地，但在LNG原料氣價格的執行上，2.48元的價格和遠在千里之外上海的管道氣執行了同樣的價格，這讓很多企業無法接受”。這些陝西企業向陝西省政府求助希望協調此事。
對此，長慶油田有關人士回應稱：“當地政府也曾找過油田，希望給這些LNG企業氣價優惠，但是，油田也不能做主，中石油總部要求執行2.48元門站價，各地企業也面臨經營考核，我們自己的壓力也很大。”
11月7日，在中石油總部和陝西省委、省政府的推動協調下，長慶油田和榆林地方政府達成默契，形成一份會議紀要。
根據紀要，中石油作出了一些承諾，包括長慶油田支持定邊縣投資建設油氣就地轉化項目，並儘快啓動前期工作；逐年加大榆林所產原油的本地煉化率，從2015年起每年向榆林煉油廠供應原油200萬噸；按照已有的協議和企業生產需求，向榆林已建成的LNG企業足額供氣，並逐年增加榆林地方的天然氣用氣指標等。
榆林市政府方面也認可了這些承諾，最終同意在中石油和陝西省政府的合作協議中“統籌解決”繳納水土流失補償費的問題，中石油被封存的賬户解凍。
“暫時看雙方握手言和了，實際上只是解決了之前向陝西地方企業的協議供氣問題。而向地方的承諾，因上游油氣資源掌握在長慶手中，到底能否實現還存在變數。”榆林市政府一名副秘書長如是分析。
與前述全國人大代表史貴祿相似的是，該秘書長認為要解決中央企業與地方政府利益相對合理劃分，根本上還有賴於中央層面的“頂層設計”。
“央地的博弈根本上是利益博弈。從目前情況來看，指望國家從制度層面，再出台針對中石油的收費政策很不現實。倒是從現有針對在中石油交給國家所有費用的總盤子中，進行利益分配的重新調整，既有現實意義也有可行性。比如説，從央企中拿出一部分‘配股’直接給地方；直接對現有國家税收體制中‘税收’與‘税源’不統一的收費格局進行改革，按‘財權’與‘事權’相匹配原則，從而增強地方政府對公共事務的財政支付能力。”熟知陝西央地博弈的陝西省人大一名官員對法治週末記者分析。
其實，有關“税收”與“税源”不統一，要求“理順財税管理體制”的改革，在我國官學兩屆已經形成較為廣泛的共識。
前述人大代表史貴祿的調研顯示，我國現行的税收制度是總公司統一合併納税。這就使分、子公司所在地的税收，轉移到了總公司所在地。以榆林為例，作為“西電東送、西氣東輸、西煤東運”的源頭，央企的生產、經營多在榆林，而因總部多在北京、西安等地，造成跨區域生產、經營的榆林税收，最終轉移到了總公司的註冊地。
税務部門提供的數據顯示，2006年，榆林煤炭、石油、天然氣因税收與税源背離，有81.93億元税收，轉移到北京、上海、西安等地。
早在2010年的西部大開發論壇上，全國政協經濟委委員、國家税務總局原副局長許善達就有感而發。認為“税制矛盾已到了應該解決的時候了。中國現有税制在理論上和實踐上都存在重大缺陷：在平行的地方政府之間，沒有堅持税收和税源一致性原則，即現行的税制要求企業在註冊地交税，而不是按照税源地交税，這導致一個地區的税源所形成的税收，被另一地區徵收了，造成地區間特別是東西部的財政收入差距非正常擴大”。