專家：政府購買服務須防利益集團藉機進行利益分贓

記者在北京、河北、江蘇、廣東、湖北等地採訪瞭解到，各地政府在探索向社會力量購買公共服務過程中不得不面對諸多利益糾葛。專家指出，如果不能正確處理這些利益關係，不同利益集團將借政府購買服務的旗號大舉搶佔機會進行利益分贓，不但會影響政府工作效率，而且會降低公共服務質量，讓政府購買公共服務由好事變成壞事。

四大利益關係貫穿購買全程

記者採訪瞭解到，各地在探索社會力量購買公共服務過程中，需要注意多方面的利益關係。

一是既得利益者與未來得利者之間的利益關係。中山大學政治與公共事物管理學院副教授王清説，政府向社會力量購買公共服務時，既得利益者即原先提供公共服務的機構，主要是政府下屬事業單位或有官方背景的行業協會等，他們早已與政府相關部門實現了利益均沾，無形之中會形成一股內部阻力，阻撓未來得利者即現有提供公共服務的機構進入其領域。

二是政府部門之間的利益關係。目前，政府沒有統一的公共服務採購平台，部門都是各自為政。中南大學公共管理學院教授李斌説，政府向社會力量購買公共服務光由民政部門來推動肯定不行，民政部和其他部門是平行的關係，不能指揮教育部和人力資源部等其他部門。“看起來各部門協同，實際上在下面，各部門只要能有錢才會做事，如果沒有錢那是很難的。”

三是政府行政管理職能與公共服務職能之間的利益關係。河北大學政法學院教授袁剛説，有的部門在購買服務時，可能會把有權利沒責任的留給自己，有責任沒權利的都外包出去，導致政府轉變職能不徹底。

“政府有管理職能和服務職能，是否都要通過向社會力量購買服務來完成？”河北徐水縣民政局副局長楚立真説，“有的縣市，把關於低保家庭收入的核實，交給了一家公司來做，比如讓會計師事務所做調查。我覺得這樣的作法值得商榷。行政職能不是服務職能。在會計師事務所認定以後，如果依據他們的認定情況做出決策，不但花錢不少，而且結果很難把握。”

四是政府與承接服務機構的利益關係。清華大學公共管理學院創新與社會責任研究中心主任鄧國勝説“在我的調研中很多人反映，容易出現政府部門工作人員自己或讓自己的親友成立機構，自己購買自己的服務。我們本來的初衷就是為了提供稀缺資源的使用效率，這種情況不但達不到預期的改革目的，而且會加劇貪污腐敗問題出現。”

利益集團爭相謀利或致腐敗

記者採訪時瞭解到，如果上述利益關係得不到妥善處理，未來將帶來諸多惡果。

一是削弱社會力量生產公共服務的積極性。袁剛説，社會組織缺乏足夠的談判能力，即便是相對獨立的社會組織，也沒有足夠的實力和地位與購買者處於平等的談判和協商地位。購買服務無形之中會成為政府“單向主導”的合作行為，導致社會組織生產公共服務的積極性受挫。

二是新舊理念衝突，部門之間相互拆台。江蘇財政廳副廳長宋義武説，公共服務採購意味着政府從財政資金的直接使用者向分配、監管者的間接角色轉變，更意味着財政支出的不斷透明化和規範化，必然引發各行業主管部門、社會各界、財政部門新舊理念的碰撞和衝突，涉及各級政府職能的轉變，難免會出現部分不瞭解、不理解、不支持、不配合的情況。

三是政府機關打着購買公共服務轉移職能的旗號，來推卸轉移自己本應該承擔的職責和服務。國家行政學院馬慶鈺教授表示“一旦不能處理好政府行政職能和服務職能的關係，政府就可能成為大小老闆，只坐辦公室不出門，而且工作、決策、服務等行為容易出現扭曲，導致公共服務質量下降。因為目前很多地方有正式編制的人員都成了小老爺，編制之外的人員都是幹活的。”

四是政府變相壟斷市場。中共中央黨校研究生院黨委書記段若鵬説，“如果不能擺正政府與承接服務機構的關係，政府就會藉助自身的強勢地位和資源優勢，把服務項目交給自己的關係户，利用行政權利人為造成壟斷，借購買公共服務之風賺錢。”

腐敗基本上和壟斷聯繫在一起，如果購買公共服務造成浪費，比投資性的壟斷殺傷力更大。袁剛説，“在籤合同時，政府找的組織或企業，可能是自己的熟人，本來是辦好事，但也為個人辦了事兒，即急於私利，解決了某些人的私慾。公私混淆，實際上是另外一種資源的浪費。”

應合理界定公共職能性質

基層工作人員建議，政府應打破既得利益集團的壟斷，建立“政府統一領導，民政部門主導，職能部門協同，監督部門保障”的工作機制。同時，合理界定公共職能的性質，防止政府出現“僱主化”傾向，政府的政策和公共資源要向社會組織平等開放。

一是，降低政府採購門檻，打破原有利益格局。孟慶良表示，政府在向社會力量購買公共服務時，應引入競爭機制，不要提過高的標準，不要刻意拔尖，大力培育新興的市場主體，避免一家獨大形成壟斷。同時，嚴查與政府有千絲萬縷關係的官辦組織，推進社會組織去行政化、去壟斷化，打破原有利益格局，建立公平的市場環境，實現機會均等、資源共享、信用契約。

二是，建立民政部門主導、職能部門協同機制。北京市民政局副局長謝延智建議，建立“政府統一領導，民政部門主導，職能部門協同，監督部門保障”的工作機制。財政部門負責向社會組織購買服務的統籌規劃和經費安排；發展改革部門負責公共服務中可以交由社會組織承擔的重大項目的需求立項和組織購買；民政部門負責社會組織承接項目的資質評估，並將社會組織承接政府購買服務行為納入年檢、評估、執法等監管體系。

同時，各相關部門負責本系統、本行業購買服務需求評估，向財政和民政部門提供購買服務目錄，並組織實施購買；監察、審計等部門加強對政府購買服務的監督。

三是界定公共職能性質，轉變角色認識誤區。馬慶鈺建議，我國應對政府公共職能進行劃分，鼓勵核心之外的職能通過購買實現，核心職能不委託別人來做。

鄧國勝説，政府部門總是把有權利沒責任的留給自己，有責任沒權利的都外包出去了。所以要通過第三方機構來決定什麼是應該外包的，不能“甩包袱”，應把真正應該讓渡給社會的東西讓出去。

袁剛認為，政府要切實轉變觀念，跨越觀念誤區，對角色有正確認識。政府購買公共服務，雖然服務方式發生變化，但責任不能轉移，不能“撂挑子”。

四是，建立政府購買服務平台，給予社會組織平等待遇。袁剛建議，政府建立購買公共服務平台。在購買公共服務過程中，首先，明確制定需求以及購買規劃。其次，通過公開招標籤訂合同。最後，對實施項目的監督進行全程管理，及時開展評估服務。

謝延智認為，社會組織在承接服務時還存在體制、政策和人為障礙，應建立完善促進政府購買社會組織服務的體制機制，消除打破體制壁壘，將社會組織納入政府購買社會服務範圍，一視同仁，平等對待。有關政府購買社會服務的各項政策、各種公共資源，要向社會組織平等開放。同時，明確要求申報財政資金扶持的社會組織必須獨立於行政機關和事業單位。記者 王昆 馮國棟 任峯 潘曄 方問禹