城市地下管線建設使用監管多重混亂 隱患多浪費大
地下管線多頭監管亂局
作為粗放城市建設“有面子、沒裏子”的典型惡果，“11·22”事故根源在於我國城市地下管線在使用和監管上普遍存在多頭使用、多頭監管，及管線各部門與地方政府協調混亂
文/《瞭望》新聞週刊記者賴星
截至12月2日，“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，共造成62人死亡。《瞭望》新聞週刊記者調查發現，由於我國城市地下管線在使用和監管上普遍存在多頭使用和多頭監管、管線各部門與地方政府協調難等問題，造成社會資源、行政資源浪費的同時，出現安全事故事後應急處理遲滯，部門推諉扯皮的現象。
根據媒體報道，在青島輸油管道爆炸後的3天時間內，全國其他省市發生多起地下管道泄漏、爆炸事故。11月23日，寧波一處在建工地的燃氣管道被挖破；11月25日，襄陽施工挖破水管，兩小時流失7000噸水；11月24日，浙江省温州市區煤氣管道爆炸致3人受傷。
專家向本刊記者建議，“在加強地下管線基礎設施建設的同時，還必須加快配套的制度建設，明確執法主體，依法進行管理，逐步形成權責分明的地下管線統一管理機制。”
隱患多、浪費多
據專家介紹，埋藏在城市地下的市政管線，包括供水管道、排水管(渠)道、電力線路、電訊線路、燃氣管道、熱力管道和石油管道等管線及其附屬設施。
近年來，隨着城鎮化進程的推進、城市建設事業的發展，地下管線種類和數量也迅速增加，由於部分城市地下管網規劃建設滯後、年久失修等，導致管線事故也迅速增加，其引發的爆炸、內澇、停水、停電等事故，威脅着周邊居民的生命、生活以及當地的經濟社會發展，暴露出城市地下管網的脆弱性。
近年來，北京、上海、廣州、深圳、哈爾濱等城市都發生過路面塌陷。其中，廣州市從2008年以來已發生過5次道路塌陷事故，哈爾濱曾在8天內出現7次路面塌陷，造成2人死亡2人受傷。
今年7月，在召開的全國城市道路塌陷災害普查探測研討會上，中國城市規劃協會地下管線專業委員會專家李學義介紹，在我國發生的道路塌陷，大多數與地下管線密切相關，尤其是與供水、排水、熱力、天然氣管道有關。
管線管理部門各自為政，反覆開挖馬路，還造成了資源的巨大浪費。《江西省城市道路挖掘修復費用標準》顯示，城市道路挖掘修復標準是：瀝青路面每平方米410元，水泥路面每平方米240元，普通人行道板每平方米108元，單位排水管理涵接入城市排水管網每處8000～50000元，挖掘新、改、擴建城市道路3年內(含3年)或大修後的城市道路1年內的按本標準6倍收取……
接受本刊記者採訪中，南昌市城鄉規劃局副局長徐靜認為，當前主要面臨城市擴張和地下管線建設不匹配的矛盾，“近年來，城市發展迅速，向外擴張，城市管線的建設幾乎沒有中斷過。往往新區道路各種管線都預先鋪設，而老城區的擴容、翻新卻無法達到和新區同樣的標準，導致地下空間擁擠不堪。”而且，一些管線先開挖建設，後補辦審批手續，邊建邊補的事情時有發生。
建設、使用、監管多重混亂
專家指出，城市地下管線面臨建設使用和監管的雙重困境，因為管線的設計、施工、運營、維護、監管等權力分屬於不同的管理部門，因缺乏或不遵守統一規劃，道路被各部門反覆開挖、管道維護各行其是，阻礙了統一的地下市政管道系統的形成。
例如，《江西省城市規劃管理技術導則》指出，市政管線的埋設深度應根據外部荷載、管材強度及與其他管道交叉等因素確定；因客觀因素限制無法滿足上述規定時，由城市規劃行政主管部門會同管線單位根據實際情況採取安全措施後，可適當減少其最小淨距。
但在實踐中，城市規劃行政主管部門與管線單位的協調機制並不順暢。“通信、電網、輸油管道等強勢部門屬於上下條狀管理，它們有自身的專項規劃、涉及不同行業的標準規範、法律規範，地方協調起來較為困難。”江西省建設廳建設處副處長告訴本刊記者，“九龍治水”直接導致各部門各自為政，同一塊道路反覆被挖也就不足為奇。
據其介紹，目前城市地下管網建設涉及城建、電力、公安、廣電等十多個部門，管線的建設、維護管理均由各單位自行負責。除各自為政造成的巨大資源浪費外，城市地下管線信息不詳、道路無人統管，也是造成管線維護和管理毫無章法的原因。
“道路變更信息反饋遲滯，加之各部門無法共享各自管轄的地下管網信息，所以一個行業在施工時無意中破壞另一個行業地下管線的事故時有發生。”徐靜説。根據中國城市規劃協會地下管線專業委員會調查，全國大約有70%的城市地下管線沒有基礎性城建檔案資料，地下管線家底不清的現狀普遍存在。
從管道勘察、收集數據到最終建立地下管道信息系統需要大量的時間、資金支持。以南昌為例，2007年，南昌市通過整合多部門力量，對城區70餘平方公里的範圍開展普查試點工作，從勘探到系統試運行，前後耗時5年。
現行的地下管線管理體制，使得部門之間的扯皮、推諉之事難以避免。“一旦出現突發事件，那麼，相互扯皮的局面則會制約事故應急處置的速度和效率。”專家認為，建立統一的協調機構統一規劃、建設是目前的當務之急。
亟待立法明責
現階段，全國乃至省一級都缺少有關城市地下管線管理的政策規定，造成市政相關部門對地下管線管理方面的權責不明。專家建議，政府應儘快出台地下管線綜合建設法律法規，對管道規劃、設計、施工、管理、維護等環節進行規範化管理。
“因為各自為政，部門間難以共享各自管轄的地下管網信息，誰也説不清每條道路下面到底有多少管線、在什麼位置，這成為制約地下管網建設的瓶頸。”南昌市城鄉規劃局局長羅劍雲告訴本刊記者，建立完善的地下管線數據庫有利於減少危害發生。
“完善的信息數據庫的建立，離不開各管線管理部門的配合。”徐靜説，目前，各個管線專業管理部門拿出的工程竣工圖、施工圖和現狀相比，信息丟失嚴重，若要建立一套完整的信息系統，就應建立統一的協調管理部門，整合政府資源，建立信息數據管理中心，做到資源共享。
不少專家推薦的“地下城市管道綜合廊道”模式，也是住建部的重點推廣技術，它將多種地下管線集聚其中，不僅可以解決城市道路反覆挖埋的問題，還利於管線維護、突發事件處置。
“但是，地下管廊一次性投入巨大，建成後，管廊後期維護費用和租金昂貴的短板也讓其難以普及，目前只有深圳、蘇州、北京等發達城市有能力建設。”江西省住建廳城建處副處長李日龍認為，雖然其費用昂貴，但鑑於地下管廊在發達國家已經取得的良好效果，它仍然是解決地下管線問題的發展方向。
“除在硬件設施上下功夫外，還必須加快地下管線管理的制度建設，明確執法主體，依法進行管理。”李日龍建議，明確的地下管網管理體系須加強城市地下管線信息管理系統建設、信息共享機制等環節管理，逐步形成地下管線統一管理機制；摸清地下管線運行存在的結構性隱患，全面瞭解地下管線的運營維護狀況和責任主體，清理、登記無主管線，確定管理責任主體。□