社會治理領域改革困難重重 亟待突破既得利益格局

中國社會治理進入嶄新階段

社會體制改革、社會治理創新將是一場深刻的革命，矛盾尖鋭，任務艱鉅

文/《瞭望》新聞週刊記者詹奕嘉

“創新社會治理體制”，是十八屆三中全會提出的改革要點之一。在《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)中，5次提到“社會治理”。從“社會管理”到“社會治理”，一字之差，氣象萬千，折射出中國社會體制改革思路的調整變化。

十八屆三中全會提出，“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配製度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。

“既充滿活力又和諧有序”，無疑是社會治理體制改革的理想目標。國家創新與發展戰略研究會會長鄭必堅對《瞭望》新聞週刊表示，以三中全會為標誌，中國的社會治理正在進入一個嶄新階段。

不可替代的政治任務

在鄭必堅看來，中國的社會治理可分為三個階段。第一階段是新中國成立後的30年，特點是“組織起來”。“文革”結束前，中國超過90%的人都在各類“公”字號組織當中，這對國家安全和穩定曾起到重大保障作用，但也束縛了社會活力。

十一屆三中全會以來的30年，是社會治理的第二階段，社會開始“活躍起來”。大量“單位人”進入社會，“人的流動”加上異常活躍的“資金流”、“物流”、“信息流”和“意識流(思潮)”，不斷啓動和催生新的活力，但也帶來新的利益衝突和失序現象。

第三階段則以十八屆三中全會為開啓標誌。

與經濟改革相比，當前我國社會治理領域的改革相對滯後，治理手段相對短缺。“光靠派出所、居委會、黨支部是否足以應對社會治理面臨的複雜局面？”“除了思想教育、花錢搞定和出動警察之外，有沒有更好的辦法來協調不同羣體的利益博弈？”……近日在廣東珠海舉行的全國深化社會體制改革研討會上，來自十多個省市的社會建設機構負責人和專家展開了激烈討論。

多位社會建設機構負責人坦言，社會治理是各項基礎工作中比較薄弱的一個環節。“發達國家在不同發展時期漸次出現的社會矛盾和問題，我們卻在較短時間裏集中暴露出來，這帶來了嚴峻的挑戰。”廣東省社工委專職副主任劉潤華這樣認為。

近年來發生在貴州甕安、江蘇啓東等地的羣體性事件，在研討會上被屢屢提及，不同羣體利益博弈的激化和社會治理手段的滯後形成鮮明對比。

上海市人大常委會法制工作委員會副主任施凱回憶説，十餘年前他到農村調研時，許多農民期盼村鎮幹部能積極招商引資幫他們脱貧致富，但現在投資建廠並非處處大受歡迎，土地權益、環境保護等領域的利益博弈十分突出，這説明同樣的利益羣體有了不同的訴求。

貴州省委常委、貴陽市委書記陳剛比喻説，傳統的“三條土槍”，即派出所、居委會和黨支部已不足以應對社會治理領域的所有問題，經濟改革和黨的建設也不能代替社會治理工作，“社會治理已經成為一項不可替代的政治任務。”

彌補社會治理軟肋

受訪專家認為，未來30年，經濟發展仍是中國改革的主線，但改革重心將同步向社會領域傾斜。在改革的整體規劃中，政府不僅向市場放權，也將向社會放權。

中央黨校科社教研部教授向春玲説，從2002年十六大把社會管理作為一項政府職能提出，到2004年十六屆四中全會提出“社會管理格局”；從2006年《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出必須健全社會組織、完善社會管理，到2007年十七大將社會管理作為改善民生的六大任務之一；從2012年十八大提出在改善民生和創新管理中加強社會建設，到十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”……近十年來，中央高層對社會治理的重視程度不斷提升。

“通過改革完善社會治理體制，提高社會治理水平，既包括社會和諧穩定，也包括社會的創新創業活力。”鄭必堅認為，這兩者均關係到國家治理體系和治理能力的現代化。

圍繞這兩方面問題，“決定”系統提出了改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效化解社會矛盾體制和健全公共安全體系等重大舉措，同時又系統提出了深化教育領域綜合改革、推進文化機制體制創新和健全促進就業創業體制機制等重大任務。

向春玲説，“決定”有20餘次提及“治理”，這一概念和“管理”有明顯區別。“從主體上看，管理是政府從上至下的行政管理，而治理主體多元化，包括政府、民眾、企業和社會團體；從方式上看，管理偏向於靜態行政管理，而治理則包括運用法治思維和方式來維護羣眾權益、強化道德約束、加強社會誠信、輿論引導、心理疏導、人民調解、基層自治等多樣化方式。”

社會治理是一個緊迫性課題——來自發達地區和欠發達地區的社會建設工作者們都已經感覺到了這種改革壓力。劉潤華説，廣東地處改革開放前沿，社會流動性大，利益需求多元，羣眾民主意識、法治意識和維權意識都比較強，社會服務管理任務十分繁重，推進社會體制改革、創新社會治理體系已經成為深化改革開放的迫切需要。

“儘管貴州有民族和睦、民風淳樸、社會風氣好等不錯的基礎，但目前也進入高速發展期，哪個地方發展快，哪個地方社會矛盾就多。對貴陽這樣的西部城市來説，社會治理也是緊迫問題。”陳剛説。

基層探索主動破冰

按三中全會部署，改進社會治理方式要“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。實踐中，在頂層設計出台前，不少地區已經主動破冰探索，最受關注的動向之一就是多地成立的社會工作機構。

例如，2003年，上海市在全國率先成立了社會工作委員會，2012年上海市社會建設工作領導小組更名為社會建設委員會，成為全市社會建設的最高決策議事機構。

2007年，北京市成立市委社會工委、市社會辦，隨後又成立了以市委書記為組長、市長為第一副組長的社會建設工作領導小組，各區縣也相應建立了工作部門和協調機構。

2011年開始，廣東成立省市縣三級社會工作委員會，由同級黨委副書記等4位領導擔任主任和副主任，其核心職責是會同各部門推進社會體制改革，相當於社會領域的“體改委”。

改革社會組織登記體制、制定綜合考核指標、吸納民意強化民生建設、推動社會建設領域立法……基層社會治理創新探索正全面展開。據廣東省副省長鄧海光介紹，截至9月，廣東依法登記的社會組織同比增長28.4%。廣東先後出台了省級政府向社會組織轉移職能、政府購買社會組織服務、具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織三個目錄，向社會組織轉移職能56項，公佈省級具備資質的社會組織618家。

“從明年開始，廣東每年對各地社會建設的基礎情況、進步情況和綜合情況進行考核，劃分珠江三角洲地區和粵東西北地區分別排名，考核結果作為評價各級領導班子和幹部政績、年度考核和任用的重要依據。”鄧海光説。

施凱認為，應堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。上海市社建辦已開展社會建設和管理立法研究，並將成果轉化為向市人大提出的立法建議，提出了加強促進社會組織發展、加強調處和化解社會矛盾、加強對人口綜合管理服務、加強社區管理方面、加強城市運行公共安全等方面的14項立法議題，為上海編制新一輪五年立法規劃提供參考。

謀求跨區域攜手共治

業內人士認為，儘管中央明確提出“創新社會治理體制”，但社會治理領域改革依舊困難重重，特別是在主觀認識“糾偏”和突破既得利益格局方面存在較大障礙。

目前，一些領導幹部對社會治理的必要性還缺乏認識。施凱舉例説，上海較早推進政府購買社會服務，發現同樣一筆資金，政府用於投入民生建設的效率竟不足社會組織的一半。

“政府花錢，和辦事單位是上下級關係，財務上是撥款關係。但向社會購買服務，就是合同關係、法律關係、競爭關係，效率肯定高，而且政治上可以為社會組織提供正確導向，文化上弘揚慈善精神，社會上凝心聚力，只要看到這些好處，就能解決某些領導幹部的疑慮和思想問題。”施凱説。

劉潤華認為，目前還存在社會政策“部門化”、“碎片化”的問題，政策之間不協調、不配套的情況時有發生，許多好的決策部署在落實過程中被打了折扣。

為衝破思想觀念的障礙、突破既得利益的藩籬，不同地區的社會建設機構正加強合作。11月25日，北京、上海、廣東、重慶、南京、貴陽、大慶、温州、嘉興等九省市社會建設工作機構在珠海簽署社會建設合作備忘錄，在信息共享、協助調研、合作項目、推進改革等方面展開深度合作，攜手共進推進社會改革事業、創新社會治理體制。

廣東省政協副主席梁偉發表示，建立跨行政區域的社會建設合作長效機制，將更有效地推進各地社會建設協調發展。向春玲認為，中國社會進入矛盾多發期並不可怕，關鍵在於要建立化解矛盾的新機制體制，建議中央考慮在高層設置統一機構、整合全國資源，如全國性的社會服務管理委員會或社會建設工作委員會。

“在十八屆三中全會精神指引下，如果社會治理方面一整套新的方針、政策、制度、辦法和新的隊伍建設、作風建設能在2020年大見成效、大體定型，使中國社會更加有序、更加活躍、更加和諧，那將是一個新的了不起的偉大勝利。”談及社會治理的遠景，鄭必堅充滿了信心和憧憬。□