美國兩黨達成“創可貼式”政府預算方案

新華網華盛頓12月10日電(記者蔣旭峯樊宇)經近兩個月的艱苦談判，美國國會眾議院預算委員會主席保羅·瑞安和參議院預算委員會主席帕蒂·默裏10日宣佈達成未來兩個財年的聯邦政府預算方案。如果該方案能最終獲得國會投票通過，將能避免明年1月15日再次出現聯邦政府關門風波，但是該方案並不能幫助美國顯著提高財政的可持續性。

兩黨艱難妥協

美國聯邦政府2014財年從10月1日開始。由於兩黨圍繞政府預算和調高公共債務上限議題激烈博弈，聯邦政府的非核心部門被迫在新財年開始就關門16天。國會10月16日投票通過政府臨時撥款議案，根據該短期解決方案，聯邦政府各部門獲得預算運營到2014年1月15日，同時把財政部發行國債的權限延長至2014年2月7日。此外，兩黨還同意設立一個由瑞安和默裏負責的兩黨預算協商小組，該小組定於12月13日前拿出聯邦政府的預算方案。

自從該小組10月17日啓動以來，絕大多數時間都在幕後協商。該小組成員在僅有的兩次公開會議發言中體現了截然不同的預算主張。在美國公共債務總額已達約17萬億美元的當下，兩黨都希望做出削減財政赤字的姿態，但是民主黨希望增税不減支，共和黨希望減支不增税，民主黨希望堵上富人享有的税收漏洞，共和黨希望對民主黨力保的社會福利開支進行大幅削減。

在兩黨最新宣佈的預算方案中，兩黨分歧明顯的税收改革、社會福利項目大幅改革等內容都沒有納入其中。默裏當天在國會召開的新聞發佈會上表示，該方案未能幫助美國堵上任何税收漏洞，也未能對醫療保健、社會保險福利金等福利項目開支進行大幅改革，它是雙方妥協的結果，該小組議員將精力集中在雙方能夠解決的分歧上，而非關注兩黨難以彌合的重大財政分歧。

避免最壞結果

分析人士認為，美國兩黨之所以能在12月13日前拿出預算方案，主要是因為近期的聯邦政府關門給兩黨形象造成了重大沖擊，兩黨不願意在2014年國會中期選舉前圍繞預算議題繼續惡鬥，正在進行的政府開支削減方案衝擊到民主黨力保的民生開支和共和黨向來重視的國防開支，遭到多方人士的批評，雙方都有緩解政府開支削減力度以夯實各自選民基礎的意願。

今年聯邦政府關門是17年來美國首次出現政府停擺，美國政治癱瘓的局面導致國會的民意支持率跌至新低，參議院少數黨(共和黨)領袖麥康奈爾等兩黨高層公開表示不願意再用政府關門的方式來解決雙方的財政分歧。瑞安當天在新聞發佈會上也指出，國會批准該方案能夠避免聯邦政府在明年1月重現關門風波，兩黨達成該方案是往正確方向邁出了一步。

近期被醫改議題搞得焦頭爛額的美國總統奧巴馬未能在移民改革等重大議題上取得突破性進展，其民意支持率滑落，如果在預算議題上與共和黨耗費過多政治資源，不利於其重大改革進程的推進。共和黨領袖、美國眾議長博納近日已經明確表示眾議院將在13日休會，這給兩黨解決預算分歧提出了截止日期。

美國智庫布魯金斯學會資深研究員托馬斯·曼指出，過去三年間的兩黨預算爭鬥給美國經濟帶來衝擊，一刀切的政府開支削減方案給美國短期經濟增長帶來影響，卻沒有能夠幫助大幅改善政府的財政狀況，政府關門、債務上限“撞線”等危機給美國帶來了不必要的傷害，在未來兩年中取消政府自動削減赤字機制中的不合理成分並取代為更妥當的開支削減措施，並把税收改革和福利項目改革這種具有重大分歧的議題暫時擱置，是具有建設性意義的做法。

拿出“創可貼式”方案

博納當天發表聲明稱，儘管該預算方案削減赤字規模不大，但卻是一個積極的步驟。奧巴馬當天發表聲明説這是一項平衡的方案，稱這是國會兩黨多年來首次同意的預算方案，美國民眾可以避免在未來兩年中再度承受政府關門的痛苦。觀察人士認為，最新預算方案能夠幫助兩黨民意“止血”，但是“創可貼式”的解決方案難以幫助美國大幅提高財政可持續性。

依據美國相關法律，需要國會每年審批的只是國防、教育、外交等聯邦政府部門的可自由裁量支出，而非醫療保健、社會保險福利金等法定支出，可自由裁量支出約佔聯邦政府總支出的三分之一。默裏等議員組成的削減赤字特別委員會(“超級委員會”)2011年未能達成削減赤字兩黨共識，聯邦政府被迫在2013財年啓動自動削減赤字機制，即在十年內削減各部門開支共約1.2萬億美元，也即每財年需削減開支約1000億美元。

根據自動削減赤字機制，2014財年和2015財年的聯邦政府部門可自由裁量支出分別約為9670億美元和9950億美元。兩黨最新方案包括“增支”和“開源”兩部分主要內容，2014財年和2015財年的可自由裁量支出共計將調高約630億美元，調高的額度將在國防和非國防開支之間平均分配，以減緩未來兩年政府開支的削減力度;與此同時，在未來10年中，美國將通過政府僱員增加養老金自付比例等方式來幫助財政“開源”約850億美元。

瑞安表示，“開源”和“增支”兩部分內容相抵，也即美國能夠進一步削減財政赤字超過200億美元。專家認為，200億美元不及美國近年來每年約3.5萬億美元聯邦政府年度開支和約17萬億美元公共債務總額的零頭，美國公共債務激增的主要原因在於福利開支膨脹，不能控制福利開支的任何財政協議都沒有切中美國財政難題的要害。

此外，民主黨奧巴馬政府近期敦促國會批准延長失業救濟金領取時限的內容未能放進預算方案中。該方案也沒有涉及在明年2月7日之後調高政府舉債上限的內容，瑞安當天表示債務上限議題將留待日後再行解決。