學者稱防“一把手”腐敗要靠分權制約和強化監督

新聞背景：12月4日，中紀委監察部網站發佈三中全會《決定》解讀之五，提出了從適當分解主要領導幹部的權力和責任，加強行政監察和審計監督，健全羣眾監督、輿論監督、法律監督機制，運用和規範互聯網監督等三個方面加強和改進對主要領導幹部行使權力的制約和監督。對此，浙江工商大學法學院副院長吳高慶教授認為，防治“一把手”腐敗中的關鍵，即分權制約和強化監督。

英國著名政治思想家阿克頓曾説過：“權力會產生腐敗，絕對的權力，絕對會產生腐敗。”在我國現有體制下，黨政各級機關主要領導幹部(通常稱為“一把手”)權力如果高度集中，容易導致“決策一言堂、用人一句話、權力一把抓”現象。而且權力越集中，監督就越難發揮作用，權力就會更加肆意妄為，如此惡性循環自然會導致腐敗叢生。有專家將“一把手”腐敗現象列為我國十大腐敗犯罪現象之首，對其如何防範和規制一直以來是困擾我國反腐敗工作的重大難題之一。

筆者認為，中紀委對《決定》的解讀所體現的思路抓住了防治“一把手”腐敗中的關鍵，即分權制約和強化監督。

分權制約就是要分解黨政機關主要領導幹部的權力，增強制約權力的力度。如解讀文章所言，按照分工負責原則來確定主要領導幹部分管的事項、掌握的權力以及應負的責任，減少主要領導幹部對具體事務的插手干預，降低主要領導幹部對班子成員晉升時的權重，推行主要領導幹部不直接分管具體事務的制度，形成“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”的權力運行機制。這些都是對主要領導幹部進行“分權制約”的好措施，應當儘快推廣落實。

當然，“分權制約”不等於“放權”，“不直管”不等於“不管”，“一把手”若將某些具體事務管理權交給副職後便撒手不管，則還會導致“小權獨攬”、“大腐敗分割成小腐敗”的現象。因此，分權後“一把手”要把主要精力放在整體事務的組織決策和具體事務的監督上，其領導責任和法律責任不能改變。同時，對於重大事項的決策必須按照規定的程序由集體討論決定，無論正職還是分管的副職都不得有“一票決定權”。這樣既平衡了正職和副職之間的權力，有利於形成科學的權力結構，又能讓他們各自產生責任意識和效率意識，形成互相促進、互相約束的權力運行機制，避免因權力壟斷滋生腐敗問題。

權力若缺乏有效的監督，分權制約形成的防腐層仍會被腐敗侵蝕。只有加強對主要領導幹部權力運行的監督，才能使分權制約機制發揮應有的作用。強化監督，主要應當強化如下四個方面：

一是要強化對主要領導幹部廉政教育引導，提高其拒腐防變能力。如解讀文章中提到要完善上級黨委或紀委常委成員同下級主要領導幹部談話制度，加強行政監察機關對公職人員特別是主要領導幹部的廉潔教育和嚴格監督。

二是要加強專門機構的監督檢查，提高監督的有效性。行政監察機關、紀委、審計機關等專門機構既要發揮自身優勢，又要加強協作配合，健全資源共享機制，通力合作，提高監督實效。

三是要健全羣眾監督、輿論監督機制，保證社會公眾監督渠道的暢通。必須為羣眾監督創造條件、拓寬渠道方便羣眾監督，堅決消除各種人為障礙，真正集結社會監督力量，發揮其實際功能。同時也要規範互聯網監督，建立健全網絡輿情收集、應對、反饋機制，加快互聯網監督的法治化進程。

四是要完善相關制度建設，保證監督的規範性。特別要加快完善主要領導幹部選拔制度，領導幹部有關事項報告制度和新提任領導幹部有關事項公開制度，積極探索實行官邸制度。

總之，要規範主要領導幹部權力運行，推進反腐敗鬥爭，關鍵要解決權力過於集中問題和監督乏力問題。在當前條件下，既要加強上級權力對下級權力的控制，又要增強同級權力制約性，更要充分地集結各方面監督力量，讓權力在陽光下運行。這些無疑是實現把主要領導幹部的權力關進制度籠子的根本之策。浙江工商大學法學院副院長、教授 吳高慶