宅基地改革必須堅持集體所有制不是自由買賣

2013-12-13

宅基地改革方向不是自由買賣(權威訪談·學習貫徹十八屆三中全會精神)

——專訪國土資源部副部長鬍存智

本報記者陳仁澤

按照我國現行法律制度，農村宅基地是本集體經濟組織的農民所分配的用於建房的土地。也就是説，只有本集體經濟組織的人才能使用這塊宅基地。所以，非本集體經濟組織成員無論是購買還是以其他方式使用佔有農村宅基地，都是違反法律的，不受法律保護。

農村宅基地制度為什麼要改革

記者：我國農村宅基地制度有哪些弊端？

胡存智：目前農村宅基地制度存在四大“病灶”：一是宅基地取得和分配上存在問題，規劃和計劃落實不夠，導致農村宅基地佈局散亂，宅基地分配有時得不到保障。二是在宅基地管理上對節約集約用地促進不夠，導致粗放利用，存在一户多宅、超標占地的情況。三是在宅基地用益物權上保障不足和權能不足並存。一方面，宅基地被實際賦予的權能還不夠，目前只有使用的權利，因此出現了超越權能的問題，比如亂出租、違章搭蓋等。另一方面，在一些徵地過程中也存在對農民宅基地用益物權保障不足等問題。四是在宅基地退出方面存在問題，退出機制還不夠健全，因此形成大量空心村、閒置地，導致用地不合理。

記者：目前涉及宅基地的違法用地案件較多，是什麼原因？

胡存智：在執法監察中確實發現了不少宅基地違法情況，但也要看到，宅基地違法雖然數量大範圍廣，但面積總量並不多。以2010年土地衞片執法檢查為例，廣西、貴州、甘肅等地農民建房違法用地，宗數比例高達50%—80%，面積卻只佔全部違法用地面積的15%—20%。儘管如此，我們還是要加強管理，同時，也要改進和完善現在的制度，在用地指標和規劃上給予傾斜，使得宅基地的取得和分配有更多保障，從源頭減少違法多發的趨勢。

農村宅基地制度如何改革完善

記者：農村宅基地制度改革的方向是什麼？

胡存智：農村土地管理制度改革必須堅持兩條，首先，改革的根本目標是要健全和維護我國基本的土地制度，平等保護兩種所有權，建立起適合我國市場經濟要求的各種土地要素有序流動、平等交換、合理利用的土地市場。第二，改革的出發點是要維護好農民集體的土地權益，使農民的宅基地權利得到切實的保護，增加農民財產性收入。

具體到農村宅基地制度上，改革的方向是進一步擴大權能，賦予農民更多財產權利，而不是宅基地可以自由買賣。目前在農民宅基地的權利中，佔有和使用的權利已經得到了充分體現，但收益權未能充分顯現。所以，下一步對農村宅基地制度的改革，首要的是切實保障宅基地的用益物權，針對現在農村宅基地在使用、管理方面存在的問題，完善好宅基地管理制度，同時要探索宅基地上的農民住房的財產性收益的路子。

但是，包括宅基地在內的農村土地管理制度不管怎麼改革，都必須堅持集體所有制、用途管制、城鄉統籌、維護農民土地權益四個重要原則。

記者：完善宅基地管理制度，下一步將從哪幾方面着手？

胡存智：完善宅基地管理制度，要做好三方面工作：一是要完善宅基地的取得和分配製度，使其更加合理、規範；二是要完善宅基地管理制度，促進宅基地的節約集約使用，同時保障宅基地用益物權；三是要建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。

記者：目前國土資源部已經開展了哪些工作？

胡存智：按照黨中央國務院的部署，國土資源部已在三年前開展了農村集體土地所有權的確權登記頒證工作。目前，農村集體土地的確權登記率達到了97%。與此同時，今年開始我國全面開展包括農村宅基地在內的集體建設用地確權登記頒證工作，目前該項工作正在各省普遍開展，這將為宅基地管理和宅基地用益物權保障奠定好基礎。

此外，為確保宅基地“應保盡保”，目前國土資源部已經明確規定各地要拿出不少於5%的用地指標用於農村宅基地使用和建設，近期還正在研究準備出台農村宅基地有關政策措施，考慮採用“先用後核銷”的辦法，以保證宅基地做到“應保盡保”。即在宅基地管理制度健全、“兩圖一表”管理措施到位、完成了農村集體建設用地和宅基地確權登記發證的地方，根據當地實際需求，按照申請條件和用地標準批放宅基地，在用地計劃指標上先“記賬”，到年底進行彙總，上報核銷已使用的指標，確保宅基地使用得到切實保障。

住房財產權抵押擔保轉讓試點怎麼推進

記者：有很多人認為住房財產權可轉讓就是宅基地可轉讓，城裏人就可以去農村買宅基地了，是這樣嗎？

胡存智：這是對農村土地管理制度改革的方向性誤解。按照我國現行法律制度，農村宅基地是本集體經濟組織的農民所分配的用於建房的土地。宅基地的取得是和本集體經濟組織成員密切關聯的，也就是説，只有本集體經濟組織的人才能使用這塊宅基地。所以，非本集體經濟組織成員無論是購買還是以其他方式使用佔有農村宅基地，都是違反法律的，不受法律保護。

記者：住房財產權抵押擔保轉讓為何不全面鋪開，而是要先試點，慎重穩妥推進？

胡存智：慎重穩妥推進農民宅基地抵押擔保轉讓，有四個方面的考慮。第一，改革的根本出發點是探索增加農民財產性收入的路子，不是為了解決建設用地指標，也不是為了滿足城市建設用地的需要。第二，農民住房的抵押擔保轉讓中，轉讓則會明顯涉及相關的土地問題，其中涉及經濟問題和相關問題要慎重處理好。第三，宅基地抵押擔保是非常值得探索的，一旦抵押權實現的時候，就涉及轉讓問題。結合中國農村住房一户一宅的基本國情，由於宅基地上的房屋是農民唯一住房，房屋轉讓後，農民是否有切實的住房保障，這方面主要涉及社會問題，因此要慎重。第四，抵押擔保轉讓過程中，還會遇到房地一體化問題。房屋轉出去了，轉給誰了，誰來接受，在法律上有明確的規定，只有本集體經濟組織成員才能使用宅基地，所以我們還要處理好相應的法律關係。因此通過試點慎重穩妥來推進這個問題是十分必要的，只有這樣，才能把三中全會提出的農民住房的抵押擔保轉讓處理好。