樓繼偉：建立現代財政制度 規範透明預算管理

建立現代財政制度(學習貫徹十八屆三中全會精神)

樓繼偉

建立現代財政制度是黨的十八屆三中全會立足全局、面向未來提出的重要戰略思想，是中央科學把握現代國家發展規律作出的重大決策部署，抓住了全面深化改革的關鍵環節，對於完善中國特色社會主義制度、全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢具有重大而深遠的意義。

建立現代財政制度的重要性和緊迫性

財政制度安排體現政府與市場、政府與社會、中央與地方關係，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等各個方面。黨中央、國務院歷來高度重視財税體制改革和財政制度建設。新中國成立以來，我國財税體制歷經多次調整，大體上經歷了從“統收統支”到“分灶吃飯”的包乾制、再到“分税制”的沿革歷程。其中，1994年實施的分税制改革是我國財政制度建設的里程碑。分税制財政體制的建立及其後的調整完善和穩健運行，為建立現代財政制度奠定了良好基礎，充分調動了地方、企業的積極性和創造性，實現了政府財力增強與經濟高速增長的雙贏目標，增強了中央宏觀調控能力，對推動建立社會主義市場經濟體制、促進對外開放、維護社會和諧穩定發揮了重要作用。

當前，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，既面臨前所未有的發展機遇，也面臨前所未有的風險挑戰，尤其是發展不平衡、不協調、不可持續問題依然突出。這些問題從機制上看，都與現行財税體制改革不到位有一定關係。就財政自身而言，隨着國內外形勢和我國發展階段的變化，現行財税體制的制度優勢正在削弱。主要表現：一是預算管理制度的完整性、科學性、有效性和透明度不夠，預算管理偏重收支平衡狀態，支出預算約束偏軟，不利於依法治税和人大監督。二是税收制度不適應經濟社會發展、改革、轉型的新形勢，特別是在解決產能過剩、調節收入分配、促進資源節約和生態環境保護方面的功能較弱，税收優惠政策過多過濫，不利於公平競爭和統一市場環境建設。三是中央和地方事權與支出責任劃分存在不清晰、不合理、不規範等問題，轉移支付制度不完善，項目過多，規模過大，資金分散，常有配套，不利於建設財力與事權相匹配的財政體制和推進基本公共服務均等化。四是財政收入中低速增長與支出剛性增長矛盾加劇，加之支出結構固化僵化，財政赤字和債務風險加速積聚，財政中長期可持續面臨嚴峻挑戰。

深化財税體制改革、建立現代財政制度，是完善社會主義市場經濟體制、加快轉變政府職能的迫切需要，是轉變經濟發展方式、促進經濟社會持續穩定健康發展的必然要求，是建立健全現代國家治理結構、實現國家長治久安的重要保障。當前和今後一個時期，全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，要求我們圍繞建立現代財政制度這一重大任務，堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，遵循社會主義市場經濟原則，立足基本國情，借鑑國際經驗，以現行體制為基礎，堅持繼承與創新相結合，深化財税體制改革，加快形成有利於轉變經濟發展方式、有利於建設公平統一市場、有利於基本公共服務均等化的現代財税體制機制。

建立完整、規範、透明、高效的現代政府預算管理制度

現代政府預算制度是現代財政制度的基礎。預算編制科學完整、預算執行規範有效、預算監督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現代預算管理制度的核心內容。當前，應重點推進以下幾個方面的改革和制度建設。

改進年度預算控制方式。根據現行預算法相關規定，目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面內容，但核心是收支平衡，而不是支出規模與政策，這在客觀上容易帶來預算執行“順週期”問題。也就是説，當經濟下行時，一些財税部門為了完成收入任務可能收“過頭税”，造成經濟“雪上加霜”；當經濟過熱時，財税部門完成收入任務後又容易搞“藏富於民”，該收不收，造成經濟“熱上加熱”。這既不利於依法治税，也會影響政府逆週期調控政策效果。因此，《決定》明確提出，“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。”與此同時，收入預算應從約束性轉向預期性。這是我國預算審批制度的重大改革，必將有利於加強人大對政府預算的審查監督，也有利於改善政府宏觀調控、促進依法治税。

建立跨年度預算平衡機制。預算審核重點由財政收支平衡狀態向支出政策拓展後，收入預算從約束性轉為預期性，預算執行結果有別於預算預期的平衡狀態將成為常態，特別是年度預算赤字可能突破。要進一步嚴格規範超收收入的使用管理，原則上不安排當年支出。年度預算執行超赤字，要建立跨年度彌補機制。為確保財政的可持續，全國年度總赤字規模應設置一定的警戒線。為實現跨年度預算平衡，還應抓緊研究實行中期財政規劃管理，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性。

清理規範重點支出掛鈎機制。據統計，目前與財政收支增幅或生產總值掛鈎的重點支出涉及教育、科技、農業、文化、醫療衞生、社保、計劃生育等7類，2012年僅財政安排的這7類重點支出即佔全國財政支出的48%。支出掛鈎機制在特定發展階段為促進上述領域事業發展發揮了積極作用，但也不可避免地導致財政支出結構固化僵化，肢解了各級政府預算安排，加大了政府統籌安排財力的難度，而且不符合社會事業發展規律，容易引發攀比，甚至導致部分領域出現了財政投入與事業發展“兩張皮”、“錢等項目”、“敞口花錢”等問題。這也是造成專項轉移支付過多、預算管理無法全面公開、資金投入重複低效的重要原因。為此，《決定》明確提出，“清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鈎事項，一般不採取掛鈎方式。”這有利於增強財政投入的針對性、有效性和可持續性。各級財政部門要實事求是地推進清理規範工作，並繼續把這些領域作為重點予以優先安排，確保有關事業發展的正常投入。

完善轉移支付制度。完善一般性轉移支付的穩定增長機制。增加一般性轉移支付規模和比例，更好發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢，促進地區間財力均衡，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。中央出台減收增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。清理、整合、規範專項轉移支付項目。大幅度減少轉移支付項目，歸併重複交叉的項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留的專項進行甄別，屬於地方事務且數額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付，並根據經濟社會發展及時清理專項轉移支付項目。

建立政府性債務管理體系。為切實加強政府債務管理、防範和化解財政風險，《決定》提出，“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。”這意味着建立在地方政府信用評級基礎上地方發債的管理體制。

實施全面規範的預算公開制度。借鑑國際經驗，從我國實際情況出發，注重頂層設計、明確實施步驟，積極穩妥推進預算公開。逐步擴大公開範圍、細化公開內容，不斷完善預算公開工作機制，強化對預算公開的監督檢查，逐步實施全面規範的預算公開制度。

建設有利於科學發展、社會公平、市場統一的税收制度體系

現階段，深化税制改革需要把握以下幾點：一是有利於促進經濟發展方式轉變、調節社會財富分配、節約能源資源和保護環境，促進經濟社會持續穩定發展。二是堅持税費聯動、有增有減，保持宏觀税負相對穩定。既要考慮保障國家事業發展和人民生活的正常需要、適當集中財力，也要考慮有關方面特別是企業和居民的承受能力。三是有利於培育地方主體税種，調動地方組織收入的積極性和自主性。四是儘可能不開徵新税種，適當簡併現有税種與税率，税制設計儘可能簡單透明，減少自由裁量權，降低徵管成本。五是加快税收立法步伐，推進依法治税。

進一步發揮消費税的調節功能。隨着經濟社會發展和居民消費水平提高，現行消費税制度存在徵收範圍較窄、課税環節單一且靠前、税基偏小、税率結構欠合理等問題，對消費行為調控作用總體偏弱，迫切需要進行改革。消費税改革的重點是，適應經濟社會發展和居民消費水平的變化，適當擴大消費税的徵收範圍，將一些高耗能、高污染產品以及部分高檔消費品等納入徵税範圍；調整徵收環節，弱化政府對生產環節税收的依賴，促進解決重複建設和產能過剩問題，努力提高經濟發展質量；調整部分税目税率，進一步有效發揮消費税的調節作用。

加快房地產税立法，適時推進相關改革。完善房產税等相關制度，有利於穩定市場預期，引導居民形成合理的住房消費，也有利於為地方政府提供持續、穩定的收入來源。要堅持積極穩妥的方針，認真總結房產税改革試點經驗，在充分論證的基礎上立税清費，適當減輕建設、交易環節的税費負擔，提高保有環節的税收。

加快資源税改革。從經濟發展角度考察，資源税從量計徵，極易造成税負水平偏低，難以發揮促進資源節約和環境保護的作用，改革迫在眉睫。重點是推進煤炭等重要礦產品資源税從價計徵改革，清理相關收費基金；適當提高其他仍實行從量計徵的資源品目税額標準，進一步發揮税收的調節作用。

推動環境保護費改税。為發揮税收在節能減排和環境保護方面的調控作用，促進資源節約型、環境友好型社會建設，要按照正税清費、循序漸進、合理負擔、有利徵管的原則，參照國際通行做法，將現行排污收費改為環境保護税，税率設計要綜合考慮現行排污費收費標準、實際治理成本、環境損害成本和收費實際情況等因素。

全面推進增值税改革。按照税收中性原則，全面實行營業税改徵增值税，建立符合產業發展規律、規範的消費型增值税制度，消除重複徵税問題，更好地發揮市場作用，激發企業活力，推進產業轉型升級與商業模式創新。今後，要在交通運輸業和部分現代服務業全面實行“營改增”的基礎上，適時將其他服務行業分步納入改革範圍，實現“十二五”完成“營改增”的改革目標。同時，適當簡化税率。

清理規範税收優惠政策。目前，各種税收優惠區林立，已批准或正在申請待批的優惠政策幾乎涵蓋了全國所有省份；有些地方政府或財税部門執法不嚴或出台“土政策”，甚至通過税收返還等方式，變相減免税收，製造政策“窪地”。區域性税收優惠政策過多過濫，不利於實現結構優化和社會公平，影響了公平競爭和統一市場環境建設，不符合建立現代財政制度的要求。因此，《決定》明確提出：“按照統一税制、公平税負、促進公平競爭的原則，加強對税收優惠特別是區域税收優惠政策的規範管理。税收優惠政策統一由專門税收法律法規規定，清理規範税收優惠政策。”

健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制

中央和地方財力與事權相匹配是包容性很強的表述，也是歷來的提法。如何科學合理分配財力和事權，《決定》作出了明確部署。

完善中央和地方事權和支出責任劃分。目前，我國中央和地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規範，制約市場統一、司法公正和基本公共服務均等化。一些應由中央負責的事務交給了地方承擔，一些適宜地方負責的事務中央承擔了較多的支出責任。同時，中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項較多。這種狀況客觀上造成地方承擔了一些不適合承擔的事務，而中央不得不通過設立大量專項轉移支付項目對地方給予補助。這種格局不僅容易造成資金分配“跑部錢進”、“撒胡椒麪”現象，而且容易造成中央部門通過資金安排不適當干預地方事權，影響地方的自主性、積極性，還會造成地方承擔中央事權與地方的積極性不一致，導致執政行為不當，影響市場統一、公正。貫徹落實《決定》要求，應立足於建立現代財政制度，在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公共事項的受益範圍、信息的複雜性和不對稱性以及地方的自主性、積極性，合理劃分中央地方事權和支出責任。一是適度加強中央事權。將國防、外交、國家安全等關係全國政令統一、維護統一市場、促進區域協調、確保國家各領域安全的重大事務集中到中央，減少委託事務，以加強國家的統一管理，提高全國的公共服務能力和水平。二是明確中央與地方共同事權。將具有地域管理信息優勢但對其他區域影響較大的公共產品和服務，如社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央與地方共同事權，由中央和地方共同承擔。三是明確區域性公共服務為地方事權。將地域信息性強、外部性弱並主要與當地居民有關的事務放給地方，調動和發揮地方政府的積極性，更好地滿足區域公共服務的需要。四是調整中央和地方的支出責任。在明晰事權的基礎上，進一步明確中央承擔中央事權的支出責任，地方承擔地方事權的支出責任，中央和地方按規定分擔共同事權的支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委託地方承擔。根據事權和支出責任，在法規明確規定前提下，中央對財力困難的地區進行一般性轉移支付，省級政府也要相應承擔起均衡區域內財力差距的責任，建立健全省以下轉移支付制度。

進一步理順中央和地方收入劃分。《決定》提出，“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合税制改革，考慮税種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。”這一要求綜合考慮了我國地方政府承擔事權和支出責任的實際情況，既有利於保證中央履行職能和實施重大決策，又有利於保障地方既得利益、培育地方主體税種、調動地方積極性，從而有利於形成改革共識、確保改革順利進行。貫徹落實《決定》要求，要根據税種屬性特點，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分税種，將收入週期性波動較大、具有較強再分配作用、税基分佈不均衡、税基流動性較大、易轉嫁的税種劃為中央税，或中央分成比例多一些；將其餘具有明顯受益性、區域性特徵、對宏觀經濟運行不產生直接重大影響的税種劃為地方税，或地方分成比例多一些，以充分調動兩個積極性，為實現“五位一體”的全面小康提供製度保障。