鐵路管理大家談-專訪人大重陽高級研究員羅思義

鐵路管理大家談--專訪前倫敦經濟與商業政策署署長、人大重陽高級研究員羅思義(John Ross)

【環球網報道 記者 郝珺石 烏元春】多年來，中國社會要求鐵路改革的呼聲一直不斷。今年3月10日，中國撤銷鐵道部，新成立國家鐵路局和中國鐵路總公司，中國鐵路自此完成“政企分離”。“鐵老大”這一名號，也畫上一個句點。

自1949年成立以來，鐵道部在幾十年間歷經裁撤、復起、減員等變革，但始終保持着政企合一、政監合一、政資合一的體制，被稱為“中國計劃經濟的最後一個堡壘”。改革開放以來，中國鐵路經歷六次大提速，也在最近十年進入“跨越式”發展時期，但與之而來的腐敗、安全等問題也愈發嚴重。

中國的鐵路改革邁出“政企分離”第一步後，似乎又慢了下來。對於普通旅客和鐵路一線職工而言，改革並未帶來實質性變化。大半年來，各類媒體到處是關於鐵路改革的分析和解讀，但主題無外乎兩個：“私有化”與“網運分離”。

不過，對多數英國人而言，中國的探索或許會勾起他們有關本國鐵路重組的不愉快記憶，因為鐵路重組曾在英國造成連續性的大災難。鑑於此，環球網近日專訪前英國倫敦經濟與商業政策署署長、中國人民大學重陽金融研究院高級研究員羅思義(John Ross)，就中國鐵路改革面臨的難題與未來的發展方向進行探討。羅思義認為，鐵路是一個具有典型自然壟斷性質的公共產品，盲目地人為引入市場化競爭並不可取。面對未來，鐵路監管必須與運營分離開來，同時，鐵路管理中的“官僚主義”作風也要根除。

鐵路是公共產品 不應以營利為目的

記者：在撤銷鐵道部後，新成立的中國鐵路總公司已是公司化運作。您在為倫敦市長辦公室工作期間，曾負責橫跨倫敦的Crossrail鐵路項目的金融談判工作。在您看來，鐵路公司到底應以賺錢為第一要務，還是保持它“為人民服務”的屬性？

*羅思義：*賺錢亦或是為人民服務，我認為並非是引發矛盾的直接因素。種種問題歸因於經濟。鐵路，如同任何重大的交通基礎設施建設，必須從其帶來的經濟效益和社會福利兩方面來作判斷，這類似於環境保護。

為什麼我要強調這個問題的正確提法？因為鐵路是一個典型的自然壟斷行業。它的綜合性特點與巨大的建設成本決定，不能將市場競爭引入鐵路系統。鐵路的基本特徵，決定了其必須是壟斷性行業的重要事實。

壟斷及其本質，從經濟學上容易理解，而鐵路只是以特定的形式反映了壟斷的基本功能。鐵路若被推向市場，鐵路公司會為其提供的產品與服務向乘客“漫天要價”。這也許意味着：鐵路公司或者索取高價，或者降低服務標準，亦或是兩者兼有。英國鐵路系統的災難正是這一典型印證：私營鐵路基建公司為降低運作成本逃避監管，低質量的工程最終導致英國多地發生一系列重大鐵路交通事故。

必要的一體化壟斷是鐵路的基本經濟特徵。任何一項有效政策的制定，都不能脱離鐵路建設的實際。因此可以説，鐵路是一種公共品，不應以營利為目的，政府應採取措施控制鐵路票價過高過快上漲。

市場化並不可取 美國鐵路也是國家壟斷

記者：結合您的工作經歷，請談談如何協調國家的發展要求和鐵路公司的利益訴求。

*羅思義：*任何將鐵路“私有化”、“市場化”的嘗試並不可取。造成鐵路這種固有的壟斷結構的原因，在於鐵路建設需要龐大的投資，這就意味着鐵路建設的中心任務是融資。控制具備自然壟斷性質的鐵路運輸業的唯一有效途徑，就是鐵路國有化。不過，國家財政對鐵路服務進行補貼也面臨失控的風險，這需要政府嚴格管理補貼資金。

考慮到鐵路基建的高額成本，所有鐵路工程項目都必須根據總體的經濟效益而選擇——通常表現為鐵路公司運作成本降低、旅客運輸時間縮短、毗鄰鐵路的土地的增值等等，當然，也包括鐵路運輸售票帶來的直接收益。

從技術經濟學上來看，鐵路運營具有很強的“正外部性”(經濟學概念，指某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價——編者注)，使得經濟效益不僅反映在票價收入上。例如，鐵路建設可大幅度提升周邊地區的土地價值，有的甚至高達數十億美元，幫助土地所有者獲益，或許節省了因治理道路交通所造成的環境污染而產生的鉅額成本。

由於鐵路建設帶來的間接經濟收益甚為可觀——世界主要國家的鐵路均由國家財政進行補貼，包括美國——這便意味着，國家也可獲得鐵路運營所帶來的部分經濟收益，並以更高的土地價值税、更大的公司營利等形式，回饋政府對鐵路的財政補貼。

關鍵的問題是，不能簡單地從“為人民服務”一句口號出發，鐵路運營必須以經濟和金融為出發點，而非單純的運輸。高效的鐵路建設與運營的核心，是去除成本後使鐵路帶來的總體經濟效益最大化。即鐵路必須“服務於經濟”。

英國教訓：鐵路私有化造成連續性大災難

記者：現在，中國鐵路總公司負債已達到2.7萬億人民幣，民眾對鐵路的安全記錄有“陰影”，對其服務水平也有諸多微詞。中國國內有很多聲音將解決這些積弊的希望寄託在“市場化”和“私有化”改革上，英國在這方面也有類似的改革經歷，對中國來説，您認為英國鐵路的教訓和經驗有何吸取和借鑑的地方？

*羅思義：*如我所説，鐵路沒有“市場化”解決方案，之前我已詳細説明理由。必須認識到：鐵路是壟斷性行業，如果任由其市場化發展，必將導致價格虛高和低質服務。

忽略這一點，人為地引入市場競爭，將不能行之有效，導致類似鐵路重組曾在英國造成的連續性大災難：當整個鐵路系統被私有化後，重大的鐵路交通事故和慘痛的傷亡接踵而來，隨後鐵路軌道系統與其它基礎設施又被迫重新國有化。

英國鐵路系統的災難正是源於對“鐵路壟斷”這一現實視而不見。他們試圖顛覆這一基本概念：經濟個體的法律形式必須與實際運作相符合，否則問題會源源不斷。

英國鐵路系統所做的第一個幼稚的嘗試是在法律上將軌道交通系統的所有權和運營權分開——希冀能在基礎建設和鐵路運營上建立競爭體系，同時通過對經營鐵路的私營公司實行監管來確保鐵路運行的安全。

但在實踐中，這一監管形同虛設——鐵路基建公司的數千名僱員要負責數百萬項運作，根本忙不過來。而私營鐵路基建公司自然會逃避監管來降低運作成本，提升利潤。低質量的工程最終導致1999年在帕丁頓、2000年在哈特菲爾德、2002年在波特斯巴發生一系列重大鐵路交通事故。英國最後不得不將鐵路基礎設施重新收歸國有來結束這種悲劇。自此之後，再沒有發生類似的重大鐵路交通事故。

倫敦地鐵項目也犯下了同樣的錯誤。當時倫敦市政當局負責地鐵運營，而基建和維護部分則被私有化——人為地在法律上將一個完整的體系一分為二。最終，私人運營部分在讓納税人蒙受多達20億美元的損失後又被重新國有化。最新的民意調查顯示，七成英國人希望整個鐵路系統重新收歸國有。

這些運作都是當時英國所倡導的公私合作(PPP)模式的一部分，作為試圖將私人資本引入國有企業的嘗試。現在公私合作模式普遍受到懷疑，也由於導致重大經濟損失而被拋棄。私營企業在借貸成本上高於國家擔保的借貸，由於債權人面臨的風險更高，使得私營企業在大型項目開支如鐵路、醫院等方面揹負更為沉重的借貸成本。

真正的競爭益處良多，然而要產生競爭，必須要有真正存在競爭關係的經濟個體——無論是數百萬計的農業生產者，還是數萬計的城市出租車司機，或者是主宰全球汽車市場的十二家大型企業。然而，英國的教訓説明，人為地將實質上的壟斷企業割裂為法律形式上的競爭關係，必然造成嚴重後果。這也是為什麼民調顯示多數英國人希望將鐵路重歸國有。

鐵路監管須與運營分離 高薪養廉杜絕腐敗

記者：另一個比債務更加驚人的數字，是中國鐵路總公司擁有220萬名員工。鐵路內部就像一個“五臟俱全”的王國，不知您對鐵總的企業管理能力作何評價，對於鐵總未來的企業改革方向有何建議？

*羅思義：*我對中國鐵路總公司的情況並不是很瞭解。另外，我曾參與英國鐵路建設的經濟方面工作，但工程方面並未過多涉及。然而經驗告訴我，兩者在實質上密不可分。

首先，監管者必須與運營者分離開來。鐵道部——這個綜合性機構的曾經存在，違背了監督權須與經營權相分離的基本原則，如果不被撤銷，其內部的監督機構將迫於壓力掩飾管理機構的錯誤，導致鐵路壟斷消極因素變得更為糟糕。

其次，壟斷滋生官僚主義。管理結構必須儘量“扁平化”(當企業規模擴大時，原來的有效辦法是增加管理層次，而現在的有效辦法是增加管理幅度。當管理層次減少而管理幅度增加時，金字塔狀的組織形式就被“壓縮”成扁平狀的組織形式——編者注)，中間的傳遞層儘量減到最少。

再者，選擇最優秀的管理者負責壟斷運營下的鉅額資本管理，高薪養廉以杜絕他們貪腐，因為管理者手中握有巨大的權力——一個決定就可能導致數億甚至數十億美元的損失。倫敦交通一體化系統的負責人曾在紐約負責同樣的工作，併成功克服了由於初期錯誤政策引致的問題。他的年薪為200萬美元。類似的例子包括負責2012年奧運會場館基建的公司，這家壟斷企業按期在預算內完成了工作，同樣是由一批高薪酬和經驗豐富的管理者所領導。高薪養廉不僅確保了最佳的領導力，同樣也抵制了貪腐對他們的誘惑。採用類似體制的新加坡也以其廉潔的行政體制而聞名。

最後，管理者不能有任期保障。如果犯了錯誤，他們隨時都會被解除職務——作為高薪的交換條件和杜絕官僚主義。對於不合格的前任倫敦交通系統負責人，倫敦市長直接在早上8點走入他的辦公室，告訴他“你被開除了，立刻收拾東西離開辦公大樓”。

上述是壟斷組織的重要管理原則。因此，在具體的形式上必然適用於中國鐵路總公司的經營管理。當然，不乏有識之士提出更多的治理方法。

“卡梅倫歡迎中國投資英國高鐵完全正確!”

記者：最近，英國首相卡梅倫先生訪問中國時，宣佈英國歡迎中國對英國的高鐵項目進行投資。作為最早擁有鐵路、並最早將鐵路輸入中國的西方強國，首相此舉引發了一些英國國內微妙反應。您如何評價和看待這件事？

*羅思義：*與中國鐵路相比，英國鐵路的建設與運行規模相對較小，技術方面也無法與中國比擬。英國的技術專長在金融、創意產業、生命科學等其它領域。因此，對英國來説，不與中方合作，在鐵路建設領域尋求自我開發，反而會增加成本降低效率，最後適得其反。

我認為，戴維·卡梅倫在這個問題上做出了完全正確的選擇，英國媒體對他的批評是錯誤的。中英 “雙贏”的結果並非基於“其中一方完勝”這種不切實際的想法，而在於兩國在不同領域具備各自的特長和經驗。鐵路的建設和運營，尤其是高速鐵路，現已成為中國的專業領域。