户籍改革須突破投鼠忌器思維

首席評論

□陳杰人

中共十八屆三中全會決定明確要“加快户籍制度改革”，就此，公安部副部長黃明近日接受媒體採訪，談到了改革的日程表和路線圖。他表示，户籍制度改革本身並不複雜，但由於户籍上附着的利益較多、涉及多個領域且協調難度大，這項改革面臨深層次矛盾和問題，成了改革領域的“一塊硬骨頭”。即便如此，國家打算到2020年要基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為户口遷移基本條件、以經常居住地登記户口為基本形式的城鄉統一新型户籍制度。

黃明副部長此番表態，應該是户籍制度廣被詬病以來的多年中，作為户籍管理職能部門對户籍改革時間表最明確最具體的説法。相信有了這個可以量化的計劃，中國的户籍制度改革在未來數年中應當會有真正的突破。

有關現行户籍制度的弊端和嚴重問題，過去大量的媒體評論和理論文章，都已經有了詳盡的闡述，總歸一句話，它的核心問題就是人為製造人際障礙，人為製造更大不公平。對此，包括公安部在內，其實全社會都看得很清楚並明白改革的必要性和緊迫性。

不過長期以來，儘管現行户籍制度的弊端已為人洞悉，但同時也給少數管理者和小部分人帶來了超額利益，同時還有助於管理者強化對民間的管制，所以，主事者未必拿得出真正全面改革的決心和行動。

讓人欣慰的是，在中央精神的明確要求下，作為户籍管理的職能部門，公安部此番雖然還在強調户籍制度改革的難度，但總算給出了未來6年內改革到位的時間表。黃明副部長的前述表態，箇中的信息非常豐富，除了明確了未來的落户條件外，還明確了城鄉統一的户籍制度方向，如果實現這個目標，當前户籍制度所形成的不公平狀態將會得到根本改觀。

不過問題還在於，如果繼續糾纏於户籍制度改革的利益牽絆，這項改革恐怕很難單兵推進，而如果要施行綜合性的大手術，一來不是公安部一家能夠決定的，二來那些協調工作客觀上在6年內是不容易完成的——如果還是以改革户籍上的利益機制為突破口去改革户籍制度，則整個改革可能繼續陷入三角債般的“死局”。

看來，要破解這一“死局”，先行的路徑還是在公安部門腳下。我們如果換個思路來觀察就會發現，不管户籍制度本身附着的利益有多複雜，不管它們涉及哪些部門，但這些利益，原本就是散見於各種制度框架之中而未附着於户籍之上。只是在1958年1月的《户口登記條例》頒佈施行後，我國開始施行嚴密的城鄉户籍管控制度並嚴控城鄉人員流動，至此，各種利益暗影便開始纏上户籍並最終形成了今天的難題局面。

鄧小平早在1984年就指出，要“把改革看作是一場革命”。這個論斷，其實非常符合很多基礎改革和複雜改革。當年有關市場經濟制度的認可與建立，就是中央決策層勇敢地拋卻了“姓資姓社”意識形態問題上所牽涉的很多利益局面和難題，從而以釜底抽薪的勇氣直接推動了市場制度的確立。

今天的户籍制度改革，同樣需要這種釜底抽薪般的勇氣和決斷。現在體制內一提户籍制度改革，必提其利益複雜性，雖然事實確乎如此，但這種投鼠忌器的思維，一直在阻滯這項改革。對此，中央政府，尤其是公安部門可以學習市場改革的勇氣和經驗，拋卻利益牽絆，徑行改革。須知，“皮之不存毛將附焉。”户籍制度一改，那些原本附着於其上的複雜利益，就會失去寄生的空間。至於那些利益應該怎麼調整，那就由決策者再根據相對應的利益調節機制去尋找解決辦法。

當然從制度層面考量，應該給相關部門更強的制度支撐，以推進這項事關十多億人切身利益和全社會公平正義的改革。（作者是中國政法大學法制新聞研究中心研究員、碩士研究生導師）