上海國資去行政化：不能高官又高薪

每經記者 孫嘉夏 夏冰 發自上海

發展混合所有制、加強國資監管、完善現代企業制度……國資在地方系統中體量最大的上海市，12月17日推出了十八屆三中全會後第一個地方國資國企改革方案。這份備受關注的文件全稱為《關於進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》(以下簡稱《意見》)，共涉及七大款二十條，也被稱為“上海國資改革20條”。上海此次出台的國資改革意見中，國企“去行政化”是濃墨重彩的一筆。《意見》明確指出，要推進市場化導向的選人用人和管理機制。

昨日上午，在上海世博中心舉行的會議上，上海市委書記韓正指出，此次 “國資改革要從過去管國企為主”，轉向“管國有資本為主”。

《每日經濟新聞》記者注意到，《意見》顯示，上海將建成統籌協調分類監管的國資監管體系，正確處理好政府與市場的關係，堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分開，並分類完善治理結構，建立市場化的選人用人和激勵約束機制。“這明確了國資委未來的定位，即加強國資委監管的作用。”易貿資訊宏觀分析師馬泓認為，在這一輪變革中，政府將作為“真正出資人角色”，管好國有資本之後，上海正希冀以深化國資改革來帶動國企改革。

去行政化：“管國企”到“管國資”/

轉變國資監管體系、激發企業改革發展的動力和創新轉型的活力，上海將從過去管國企為主，轉向以管國有資本為主。《意見》中提及，上海國資國企改革的主要目標之一，是建成統籌協調分類監管的國資監管體系，並正確處理好政府與市場的關係。政府部門履行宏觀調控、市場監管、行業管理等公共管理職能。國資監管機構依法履行出資人職責，分類推進改革調整和管理。從而“形成規則統一、權責明確、分類分層、規範透明的市屬經營性國資監管全覆蓋體系”。

“管國資為主、促進企業發展，説到底，是管多管少和不管的問題，怎麼處理？管什麼？”在昨日上午舉行的 “上海市深化國資改革促進企業發展會議”上，韓正説道。

上海國資國企改革要做的，正是優化國資監管體系、提高國資監管效率。《意見》中稱，上海將完善國資監管體制機制。堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分開，進一步轉變政府職能。以管資本為主加強國資監管，完善市屬經營性國資集中統一監管的國資管理體制，以產權為紐帶，積極推進產業與金融結合，加快產業與金融等各類資本優化配置，切實履行資產收益、選擇管理者和參與重大決策等出資人職責。加強對區縣國資監管工作的指導。

“相比現有的管理格局，這是一大進步。原先是既管國資，也管國企，現在則弱化了直接經營、直接管理國企的色彩，從注重日常經營走到日常管理。另一方面，和金融市場的聯繫則更緊密，不光有助於推動促進國企改革，也為下一步的金融改革打好了基礎。”復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心副教授章奇在接受《每日經濟新聞》記者採訪時認為。

此外，在優化國資監管方式方法上，則將由履行出資人職責的機構依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據之一。加強戰略管理、發展目標、佈局結構、公司治理、考核分配和風險控制等管理，構建科學合理的國資監管體系。

“和資本有關的、和出資人有關的，才是我們要加強的監管。”韓正説，“要落實市場化選聘和董事會管理。將來在競爭性領域，我們只管三個崗位：黨委書記、董事長、總裁，其他都放開。在有些地方，總裁也要引入市場化選聘，對企業的日常經營活動，政府絕不能干預。”

啓動國資運作平台

從資本到資金轉換的重要一環中，上海希望通過建立公開透明規劃的國資流動平台來實現。韓正明確表示，上海國有資本運作平台將在明年實質性運轉。

此前，上海已擁有了國盛集團、國際集團、國有資本管理公司等多家國資管理平台。《意見》中稱，將堅持統籌規劃，優化完善國資流動平台運營機制，充分發揮市場配置資源功能，推動國有控股上市公司、非上市公司開放性市場化重組整合，實現資源、資產、資本、資金的良性循環，為培育發展戰略性新興產業、加快基礎設施建設、保障服務民生等提供有力支撐。

同時，還將打造符合市場經濟運行規律的公眾公司，積極發展混合所有制經濟、加快企業股份制改革，實現整體上市或核心業務資產上市。暢通國有資本合理流動渠道，形成企業融資發展、機制創新、管理提升、價值創造、回報社會的良性發展機制。利用國內外多層次資本市場，推動企業整體上市、核心業務資產上市或引進戰略投資者，成為公眾公司，實現投資主體多元化、經營機制市場化。借鑑上市公司管理模式和運作規則，建立企業真實、準確、完整、及時披露相關信息的制度體系。

“早在2011年，上海國有資本管理公司運作了上海家化的股權交易，在此番政策落地之後，該公司將作為上市公司的股權管理平台，對上市公司的股權進行統籌管理和市場化運作。本次方案提出形成2~3家符合國際規則、有效運營的資本管理公司，未來仍有其他平台公司將運作涉及非上市公司的股權轉換的運作。”馬泓説，“而對諸如國盛等國資平台而言，未來的定位還將堅持國有資本運作平台和產業平台，在如今上海不斷推進產業結構升級時，在培育戰略性新興產業等領域發揮更多作用，創造和應用更多新的投融資方式，以促進上海國有資本的健康運作。”

“這方面的動向其實還不明朗。”復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心副教授章奇認為，“還需要觀察中央層面下一步的動作是什麼，如果僅僅是上海市想做實質性的國有資本運作平台公司，這樣的可能性並不大。”

此外，根據《意見》，上海將培育具有國際競爭力和影響力的企業集團。支持有條件的企業開展境外投資和跨國經營，提升國際化經營水平。形成2~3家符合國際規則、有效運營的資本管理公司；5~8家全球佈局、跨國經營，具有國際競爭力和品牌影響力的跨國集團；8~10家全國佈局、海外發展、整體實力領先的企業集團；一批技術領先、品牌知名、引領產業升級的專精特新企業。

《意見》還稱，將根據全市經濟社會發展總體安排和國資戰略佈局，完善覆蓋全部經營性國有企業、分級管理的國有資本經營預算制度。逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低於30%。同時，國資收益原則上按照產業調整發展、基礎設施建設、民生社會保障各三分之一安排支出，建立國資收益資金使用評價制度。

着力優化國資佈局

為更好提高國有企業活力和競爭力，“上海國資改革20條”還將在國資佈局方面做出重大改革以求突破。而選擇這一改革途徑正是 “有進有退，有所為有所不為”。韓正表示，要凸顯國有企業在先導型、基礎性、新興產業中的集中度，目標是在3年至5年內讓國有資本在戰略性產業、基礎設施和民生改善方面的集中度超過80%。“一開始説是80%，下決心要在80%以上”，韓正表示，“現在遠沒有達到這個水平。”

《意見》第七條顯示，要調整優化國資佈局結構。聚焦產業鏈、價值鏈，加強橫向聯動與縱向整合。加快調整不符合上海城市功能定位和發展要求的產業和行業，重點發展新能源汽車、高端裝備、新一代信息技術、新能源等有一定基礎和比較優勢的戰略性新興產業。

《意見》提出在國資優化佈局方面，將國資委系統80%以上的國資集中在“戰略新興產業、先進製造業與現代服務業，基礎設施與民生保障等關鍵領域和優勢產業”。同時，企業集團控制管理層級，加強對三級次以下企業管控。對此，馬泓指出，“任何資本合理的投資方向都應當建立在充分的規劃下進行，包括投資風險、專業化程度、利潤回報等因素的結合。簡單歸結為一點，便是資金效率優先。從文件提出對國資佈局80%以上國資集中的考量可以看出，在此次目標產業裏，前景是光明的，然而道路並非一帆風順，一旦階段性出現資金下降，就會對國有資本產生負面影響，從而降低執行力。”

推行職業經理人制度

在新一輪國有資產管理體制和國有企業改革中，上海市市長楊雄指出，要完善中長期激勵相配套的約束機制，建立延期支付和追索扣回制度。

行政化色彩過濃的國企中，弊端很多。比如，企業家強調冒險和創新精神，而官員則趨於保守。一個國企負責人，如果在任時不犯大的錯誤，基本可以舒舒服服幹到退休。還有一些國企負責人，一邊享受與行政級別掛鈎的各種資源，一邊還拿着市場化的高薪，公眾對此頗有意見。

所以，“上海國資改革20條”指出，推進市場化選人用人和管理機制。在市場化程度較高的企業積極推行職業經理人制度。建立健全企業核心骨幹長效激勵約束機制，符合法定條件、發展目標明確、具備再融資能力國有控股上市公司，可實施股權激勵或激勵基金計劃。有分析稱，這樣的改革是要回歸企業家精神，避免既是高官又拿高薪的情況。

《每日經濟新聞》獲悉，“上海國資改革20條”指出，符合法定條件、發展目標明確、具備再融資能力的國有控股上市公司可以實施股權激勵或激勵基金計劃。人才密集的高新技術和創新型企業，可實施科技成果入股、專利獎勵等激勵方案。承擔戰略性新興產業的投資公司探索市場化項目收益提成激勵。符合條件的競爭力企業實施股權、現金兩種中長期激勵。功能類和公共服務類企業完成重大任務後，經考核配套實施專項激勵。

國企工作人員，尤其是國企領導激勵收益的獲得，也將發生重大變化。《意見》中指出，上海國企領導人員所獲部分激勵收益將在正常離職後兑現，作為追索扣回的“抵押金”。事實上，目前很多央企老總的年薪都是到任期期滿才給，國資委考核幹部都是扣30%到40%，或者任期期滿、再延遲一段時間，確實沒什麼問題了才給，如果造成損失可能就扣了。而此番上海市或將沿用30%的遲付比例。對於優化完善國有資本配置運營管理中的激勵約束機制，學界把這種機制形象比喻為“金手銬”與“降落傘”。

分類監管落地

楊雄表示，國資國企改革將實施分類管理，企業將被分為“競爭類”、“功能類”和“公共服務類”。“競爭類企業是以企業經濟效益為主要目標，兼顧社會效益；功能類企業要以戰略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益；公共服務類企業則要以確保城市正常運行和穩定、最大限度實現社會效益為主要目標。”

《意見》稱，改革將“突出企業市場屬性，兼顧股權結構、產業特徵、發展階段，逐步實現差異化管理”。其中競爭類企業將以市場為導向，努力成為國際國內行業中最具活力和影響力的企業；功能類和公共服務類企業將按照市場規則，提高資源配置效率和公共服務能力。對涉及上述分類業務的企業，因企制宜、分類分層管理。“企業都有自己的特色，監管必須分類，一事一策，不能颳風，也不能一刀切，企業必須成為市場的主體。”韓正説。

“這是方案中最大的亮點。”馬泓認為，“在明確政企分開、政資分開的同時，突出企業市場屬性。尤其是對於競爭類企業，引導其以經濟效益最大化為目標。在這之前，國資的經濟運作制度基礎是自上而下的，政府對國有資本的經營參與度和控制力較強。這次推進國資國企改革的進程中，則更多傾向於市場化的經營，向建設現代企業制度轉型，即形成優勝劣汰，這對競爭性企業來説需要及時調整和適應。”

在實施分類管理後，上海對上述三類企業的人事安排也有考量，在同日出台的《關於完善市管企業法人治理結構加強企業領導人員分類管理的若干規定》中稱，將對該三類企業分類健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構，確立法定代表人在公司治理中的中心地位。

上述規定稱，將堅持競爭類企業的市場導向，支持董事會依法履行職責，有效發揮董事會在公司重大決策和選聘、激勵、約束經理人員等方面的作用。同時，繼續深化市管企業領導人選拔任用制度改革，探索建立職業經理人制度，支持董事會依法依規決定聘任和解聘公司經理人員，合理增加市場化選聘比例。以競爭類企業為例，公司黨委書記、董事長、總經理和監事會主席由市委管理；黨委副書記、紀委書記由市國資委黨委管理；經理班子副職成員逐步由董事會聘任和解聘。

《意見》中稱，將全面推行國有企業領導人員任期制契約化管理，明確責任、權利、義務，嚴格任期管理和目標考核，保持合理的穩定性和必要的流動性。競爭類企業，按有關規定落實董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權。合理提高市場化選聘比例，在市場化程度較高的企業，積極推行職業經理人制度，更好發揮企業家作用。

“從人事任免上看，‘上海國資改革20條’指出競爭類企業要積極推進以外部董事佔多數的董事會建設，強化董事會專門委員會功能，這符合市場化運作的精神，但是對於一直以來習慣於服從組織安排的任免方式而言，這種轉變並不容易。”馬泓認為。