中外專家暢談中國鐵路：萬勿重演英國鐵路悲劇

【環球網報道 記者 郝珺石 烏元春 張陽 趙衍龍】多年來，中國社會要求鐵路改革的呼聲一直不斷。今年3月10日，中國撤銷鐵道部，新成立國家鐵路局和中國鐵路總公司，中國鐵路自此完成“政企分離”。“鐵老大”這一名號，也畫上一個句點。

自1949年成立以來，鐵道部在幾十年間歷經裁撤、復起、減員等變革，但始終保持着政企合一、政監合一、政資合一的體制，被稱為“中國計劃經濟的最後一個堡壘”。改革開放以來，中國鐵路經歷六次大提速，也在最近十年進入“跨越式”發展時期，但民眾對鐵路系統腐敗、安全的擔憂催生了國家對鐵路的大改革。

中國的鐵路改革邁出“政企分離”第一步後，似乎又慢了下來。各類媒體到處是關於鐵路改革的分析和解讀，急切盼望着鐵路改革的清晰路線。

面對中國鐵路改革面臨的難題與未來的發展方向，環球時報•環球網近日邀5名中外專家進行探討。

鐵路是公共產品 不應以營利為目的

環球網：在鐵道部被撤銷後，新成立的中國鐵路總公司已是公司化運作。鐵路公司到底應以賺錢為第一要務，還是保持它“為人民服務”的屬性？

*羅思義(前倫敦經濟與商業政策署署長、人大重陽高級研究員)：*賺錢亦或是為人民服務，我認為並非是引發矛盾的直接因素。種種問題歸因於經濟。鐵路，如同任何重大的交通基礎設施建設，必須從其帶來的經濟效益和社會福利兩方面來作判斷，這類似於環境保護。

為什麼我要強調這個問題的正確提法？因為鐵路是一個典型的自然壟斷行業。它的綜合性特點與巨大的建設成本決定，不能將市場競爭引入鐵路系統。鐵路的基本特徵，決定了其必須是壟斷性行業的重要事實。

壟斷及其本質，從經濟學上容易理解，而鐵路只是以特定的形式反映了壟斷的基本功能。鐵路若被推向市場，鐵路公司會為其提供的產品與服務向乘客“漫天要價”。這也許意味着：鐵路公司或者索取高價，或者降低服務標準，亦或是兩者兼有。英國鐵路系統的災難正是這一典型印證：私營鐵路基建公司為降低運作成本逃避監管，低質量的工程最終導致英國多地發生一系列重大鐵路交通事故。

必要的一體化壟斷是鐵路的基本經濟特徵。任何一項有效政策的制定，都不能脱離鐵路建設的實際。因此可以説，鐵路是一種公共品，不應以營利為目的，政府應採取措施控制鐵路票價過高過快上漲。

環球網：當前國家發展戰略對中國鐵路總公司提出了哪些新要求？

*寒竹(春秋綜合研究院研究員)：*鐵道部改制，解決的最主要問題就是“政企分離”。之前，鐵道部行使了部分政府職能。但是，中國鐵路總公司仍是由政府控制的國有企業，中國鐵路的性質導致其很難“私有化”。因此在要求方面，和之前並無太大區別。

*王衍行(中國銀行業協會副秘書長)：*這幾年，中國鐵路發展突飛猛進，技術運營管理都處較高水平，給中國經濟帶來巨大的活力。成立中國鐵路總公司的意義重大，能夠解決政企不分、鉅額債務等老問題。另外，鐵路在長期計劃經濟體制下養成的“鐵老大”作風也會有所改善。

不過，我國鐵路系統在管理上還有很大的潛力可挖，比如貨運效率不高、難以適應市場等問題。

鐵路必須國有化 美國也補貼鐵路

環球網：國家有鐵路建設的戰略需求，鐵路公司又有自己的利益考量，如何協調這二者間矛盾？

*項立剛(飛象網總裁、中國通信專家)：*中國鐵路總公司是大型國有企業，主要職責是社會責任，為整個社會創造價值。盈利是什麼？老闆肯定希望盈利。但這個企業是國家的，是全民所有的，我們都要求它盈利嗎？所以説，鐵路公司承擔着社會責任，應為消費者提供有價值的服務。在這個前提下，如果能夠做得更好，產生利潤，也不是壞事。但是，國企盈利甚至高額盈利都不應該。

*羅思義：*任何將鐵路“私有化”、“市場化”的嘗試並不可取。造成鐵路這種固有的壟斷結構的原因，在於鐵路建設需要龐大的投資，這就意味着鐵路建設的中心任務是融資。控制具備自然壟斷性質的鐵路運輸業的唯一有效途徑，就是鐵路國有化。不過，國家財政對鐵路服務進行補貼也面臨失控的風險，這需要政府嚴格管理補貼資金。

考慮到鐵路基建的高額成本，所有鐵路工程項目都必須根據總體的經濟效益而選擇——通常表現為鐵路公司運作成本降低、旅客運輸時間縮短、毗鄰鐵路的土地的增值等等，當然，也包括鐵路運輸售票帶來的直接收益。

從技術經濟學上來看，鐵路運營具有很強的“正外部性”(經濟學概念，指某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價——編者注)，使得經濟效益不僅反映在票價收入上。例如，鐵路建設可大幅度提升周邊地區的土地價值，有的甚至高達數十億美元，幫助土地所有者獲益，或許節省了因治理道路交通所造成的環境污染而產生的鉅額成本。

由於鐵路建設帶來的間接經濟收益甚為可觀——世界主要國家的鐵路均由國家財政進行補貼，包括美國——這便意味着，國家也可獲得鐵路運營所帶來的部分經濟收益，並以更高的土地價值税、更大的公司營利等形式，回饋政府對鐵路的財政補貼。

關鍵的問題是，不能簡單地從“為人民服務”一句口號出發，鐵路運營必須以經濟和金融為出發點，而非單純的運輸。高效的鐵路建設與運營的核心，是去除成本後使鐵路帶來的總體經濟效益最大化。即鐵路必須“服務於經濟”。

媒體妖魔化中國鐵路 鐵路總資產相比債務更是天文數字

環球網：截止目前，中國鐵路總公司負債已達到2.66萬億人民幣，民眾對鐵路的安全記錄有陰影，對其服務水平也有諸多微詞。如果不能妥善解決債務問題，不僅影響新成立的中國鐵路總公司的正常運作，未來鐵路建設資金也將面臨極大的融資困境，同時國家鐵路發展戰略也會受到影響。這個問題怎麼解決？

*寒竹：*債務問題可能還是需要政府出面解決，完全靠市場恐怕很難，而且政府有責任去管。因為鐵路不僅關係到市場，還關係到國家安全。其次，就是鐵路運輸涉及到價格保障。火車票價從1997年至今一直沒漲，而這麼長的時間，中國物價已翻了好幾倍。鐵路部門沒有漲價，就是考慮到現在中國的貧富差距還比較大。若一方面要求火車票價不能市場化，另一方面卻要求債務市場化，這是不公平的。

有時候媒體在“妖魔化”鐵路系統。目前並未核算鐵路公司的總資產，儘管表面上看，債務似乎很龐大，但鐵路總公司的資產如果核算出來，估計也是一個天文數字。那麼，債務在鐵路總資產中究竟佔一個怎樣的比例？是不是最後核算出來鐵路淨資產甚至為正值？現在還不好説。

*王衍行：*我也認為，鐵道部或者拆分出來的鐵路總公司的存續資產，比如土地、房產的議價，及其所屬鐵路沿線佔地的無形資產，加起來足以超過債務。有必要對中國鐵路總公司所有資產按當期的市場價格進行重新評估，這對中央管理有好處，對融資也有好處，可以降低融資成本，擴大融資額。

另外，提高經營管理水平，也可有效地節支增收，優化資產負債表。目前傳統的管理能力有很大的提升空間。利用現代企業制度，對企業進行合理分拆，使得企業的債務資產佈局更加均衡。上海鐵路局就是一個很好的例子：運營較好的子公司可以單獨上市，並承擔一部分債務。

*毛壽龍(中國人民大學公共管理學院副院長)：*從1998年中國改革的情況來看，國有企業的基本發展方向是“自負盈虧”。至於負債情況，也要看鐵路運輸的未來發展情況：雖然鐵路總公司目前存在赤字，但若發展前景良好，赤字也會變為黑字。

從國家的角度來講，國家不會輕易負擔鐵路總公司的債務，即使接收，也會是通過政策、資產清算重組等形式，而不會通過財政手段。還存在一個可能，就是國家可能會承擔一部分國有企業的“包袱”，比如退休職工的養老問題、社會化問題，由國家去幫助解決。

民間資本投入鐵路意義不大 最終還得靠國家

環球網：有人提出引入競爭機制和外部資金，您認為這種方法是否可行？

*寒竹：*就融資來説，私人資本可以進入，但仍要國家控股。允許非國有資本投入到鐵路建設當中，應該説可以，但不會有太大意義。

首先，鐵路的投資是長期的投資，需要長時間的前期投入，才會有利益回報，而私人資本一般是中短期投資。如果時間很長，即使回報率較高，私人資本也未必願意投資;其次，中國目前所有的交通領域，只有鐵路運輸是政府幹預價格，其他交通方式價格均按市場化運行。因為鐵路對公共服務影響比較大，而公路和航空運輸不存在這個問題。鐵路長期的客運虧本經營由貨運貼補。在這種情況下，民營資本也不願進入，因為覺得賺不到錢。

因此，中小企業會有較大的顧慮，不太願意進入鐵路運輸市場，除非大企業有長遠戰略考慮投入。這個問題的最終解決還是需要通過國家，以商業銀行等方式去融資解決。鐵路公司也可以和地方政府合作，共同出資修建鐵路。

*毛壽龍：*如果社會資本願意投入，説明鐵路行業是賺錢的。從目前高鐵的投資方向來看，盈利空間很大。但是，中國鐵路總公司與其他企業不同，涉及公共服務業，高鐵應探索自己的定價模式，既能充分利用運力，又能讓民眾獲得實惠。

還有一個方向是，着眼高端旅客開發盈利模式。國家應該給予這類公共服務業補貼，主要體現在政策上，比如長期貸款。

英國教訓：鐵路私有化造成連續性大災難

環球網：英國在這方面也有類似的改革經歷，對中國來説，英國鐵路的教訓和經驗有何吸取和借鑑的地方？

*羅思義：*如我所説，鐵路沒有“市場化”解決方案，之前我已詳細説明理由。必須認識到：鐵路是壟斷性行業，如果任由其市場化發展，必將導致價格虛高和低質服務。

忽略這一點，人為地引入市場競爭，將不能行之有效，導致類似鐵路重組曾在英國造成的連續性大災難：當整個鐵路系統被私有化後，重大的鐵路交通事故和慘痛的傷亡接踵而來，隨後鐵路軌道系統與其它基礎設施又被迫重新國有化。

英國鐵路系統的災難正是源於對“鐵路壟斷”這一現實視而不見。他們試圖顛覆這一基本概念：經濟個體的法律形式必須與實際運作相符合，否則問題會源源不斷。

英國鐵路系統所做的第一個幼稚的嘗試是在法律上將軌道交通系統的所有權和運營權分開——希冀能在基礎建設和鐵路運營上建立競爭體系，同時通過對經營鐵路的私營公司實行監管來確保鐵路運行的安全。

但在實踐中，這一監管形同虛設——鐵路基建公司的數千名僱員要負責數百萬項運作，根本忙不過來。而私營鐵路基建公司自然會逃避監管來降低運作成本，提升利潤。低質量的工程最終導致1999年在帕丁頓、2000年在哈特菲爾德、2002年在波特斯巴發生一系列重大鐵路交通事故。英國最後不得不將鐵路基礎設施重新收歸國有來結束這種悲劇。自此之後，再沒有發生類似的重大鐵路交通事故。

倫敦地鐵項目也犯下了同樣的錯誤。當時倫敦市政當局負責地鐵運營，而基建和維護部分則被私有化——人為地在法律上將一個完整的體系一分為二。最終，私人運營部分在讓納税人蒙受多達20億美元的損失後又被重新國有化。最新的民意調查顯示，七成英國人希望整個鐵路系統重新收歸國有。

這些運作都是當時英國所倡導的公私合作(PPP)模式的一部分，作為試圖將私人資本引入國有企業的嘗試。現在公私合作模式普遍受到懷疑，也由於導致重大經濟損失而被拋棄。私營企業在借貸成本上高於國家擔保的借貸，由於債權人面臨的風險更高，使得私營企業在大型項目開支如鐵路、醫院等方面揹負更為沉重的借貸成本。

真正的競爭益處良多，然而要產生競爭，必須要有真正存在競爭關係的經濟個體——無論是數百萬計的農業生產者，還是數萬計的城市出租車司機，或者是主宰全球汽車市場的十二家大型企業。然而，英國的教訓説明，人為地將實質上的壟斷企業割裂為法律形式上的競爭關係，必然造成嚴重後果。這也是為什麼民調顯示多數英國人希望將鐵路重歸國有。

火車票價難漲 12306瓶頸不在網站

環球網：鐵道部拆分為國家鐵路局和中國鐵路總公司後，就有聲音説，鐵路票價會漲。您認為價格會變嗎？怎麼變化？

*寒竹：*鐵道部分拆不等於完全市場化，因為鐵路運輸價格機制無法市場化。鐵路是國有的，具有重要的社會服務職能。如果鐵路票價高漲，普通百姓難以承受。所以我認為，相當長一段時間內票價難漲。

*毛壽龍：*中國鐵路總公司作為企業，具備市場化的經營手段。但鐵路公司更應考慮如何去激活市場，提升服務質量。

環球網：不得不説“買票難”問題。您認為“買票難”僅僅是因為鐵路部門管理不夠完善嗎？

寒竹：“買票難”問題令人頭疼。事實上，中國鐵路售票點很多，但一到節假日還是會緊張。如果都按照節假日的標準來佈置鐵路售票點，會產生極大的資源浪費，一些地方沒錢賺可能虧本。再大的售票系統遇到節假日，尤其是春節，也不夠用。春節期間，全中國運輸總量達到30億人次，相當於將整個歐洲人口搬運好幾次。春運只靠鐵路很難解決。

*王衍行：*需要細分造成“買票難”的原因。某些鐵路系統觀念落後，鐵路公司和個人利益間也有矛盾。加大對旅客購票問題的滿意度調查，也可獲知一部分原因。實際運營和票務需求的矛盾依賴於科學管理。

環球網：12306網站建設和改版，以及手機客户端的上線，對於春節買票難有無緩解？還會和往常一樣，出現訪問量過大導致網站崩潰的情況嗎？

*項立剛：*一定會有好處。實質上不是網站的問題，跟網站沒多大關係，而是背後的數據庫、客户及網絡支配系統，在改版後是不是更為強大：用户界面更友好;操作更容易;手機客户端服務更便捷等。網站只不過是和社會見面的窗口。

現在買票無非幾個關口：第一，當票放出來時，票能不能被搜索到;第二，也是買票最大的問題，即票能訂到，但不能付款或付款後數小時出不來票。為什麼付款出現問題？因為付款平台需要通過其他銀行網站的支付窗口來進行。如果付款沒有成功，票就拿不到，拿不到票，用户會不斷刷新數據，導致網絡擁堵，進而佔用和浪費更多的資源。如通過多接口解決，相信會有幫助。

運營鐵路鉅額資本可以考慮高薪養廉 管理者應隨時可被解僱

*環球網：*另一個比債務更加驚人的數字，是中國鐵路總公司擁有220萬名員工。鐵路內部就像一個“五臟俱全”的王國，不知您對鐵總的企業管理能力作何評價，對於鐵總未來的企業改革方向有何建議？

*羅思義：*我對中國鐵路總公司的情況並不是很瞭解。另外，我曾參與英國鐵路建設的經濟方面工作，但工程方面並未過多涉及。然而經驗告訴我，兩者在實質上密不可分。

首先，監管者必須與運營者分離開來。鐵道部——這個綜合性機構的曾經存在，違背了監督權須與經營權相分離的基本原則，如果不被撤銷，其內部的監督機構將迫於壓力掩飾管理機構的錯誤，導致鐵路壟斷消極因素變得更為糟糕。

其次，壟斷滋生官僚主義。管理結構必須儘量“扁平化”(當企業規模擴大時，原來的有效辦法是增加管理層次，而現在的有效辦法是增加管理幅度。當管理層次減少而管理幅度增加時，金字塔狀的組織形式就被“壓縮”成扁平狀的組織形式——編者注)，中間的傳遞層儘量減到最少。

再者，選擇最優秀的管理者負責壟斷運營下的鉅額資本管理，高薪養廉以杜絕他們貪腐，因為管理者手中握有巨大的權力——一個決定就可能導致數億甚至數十億美元的損失。倫敦交通一體化系統的負責人曾在紐約負責同樣的工作，併成功克服了由於初期錯誤政策引致的問題。他的年薪為200萬美元。類似的例子包括負責2012年奧運會場館基建的公司，這家壟斷企業按期在預算內完成了工作，同樣是由一批高薪酬和經驗豐富的管理者所領導。高薪養廉不僅確保了最佳的領導力，同樣也抵制了貪腐對他們的誘惑。採用類似體制的新加坡也以其廉潔的行政體制而聞名。

最後，管理者不能有任期保障。如果犯了錯誤，他們隨時都會被解除職務——作為高薪的交換條件和杜絕官僚主義。對於不合格的前任倫敦交通系統負責人，倫敦市長直接在早上8點走入他的辦公室，告訴他“你被開除了，立刻收拾東西離開辦公大樓”。

上述是壟斷組織的重要管理原則。因此，在具體的形式上必然適用於中國鐵路總公司的經營管理。當然，不乏有識之士提出更多的治理方法。

高鐵已經是中國的專長領域 英國應順應潮流

環球網：今年，國務院總理李克強出訪泰國和中東歐期間，大力推介中國高鐵，媒體報道稱中國開啓了“高鐵外交”的新形式。中國高鐵走出國門對改善中國鐵路的經營狀況有何幫助？

*項立剛：*高鐵不僅使消費者出行更方便，同時也是中國“拿得出手”的東西。長期以來，中國外匯出口過度依賴廉價勞動力創造價值。這樣的國家發展有問題，我們必須依靠高科技領域有所突破。而高鐵能否走出去，不僅對鐵路行業，對整個社會也很有意義。雖然高鐵的發展過程也曾被詬病，甚至出現過動車事故，對高鐵造成打擊和抑制，但事實證明，中國高鐵發展具有非常價值。

很長一段時間以來，“中國製造”被詬病。人們一説中國製造，就説不行。中國的通信行業有直觀的體現：15年前，中國沒有國產手機，華為當時要做國際市場，被眾多競爭對手嘲笑，稱不可能，因為當時中國在技術上依賴外國，沒有產業基礎。但經過多年發展，華為已成為世界第二大通信設備製造商。中國需要的只是時間。

*寒竹：*鐵路的基本建設分鐵軌和機車兩部分。中國土建技術已做得相當不錯，而中國高鐵能夠做到“一根香煙立在運行的車廂內不會倒”，也是路軌技術好的表現。在機車方面，高鐵走了與沿海企業科技出口方式相反的道路，將他國技術引進後，轉化成為自主技術。

國際上的大國——歐洲國家和日本，國土面積都較小，鐵路適合長途運輸，距離長了，速度才有意義;而俄羅斯雖然國土遼闊，但人太少，對鐵路的需求沒那麼強烈;至於美國，鐵路並不是主要運輸方式，航空和公路運輸佔較大比例。只有中國，有廣闊的領土和龐大的人口，對高鐵有強烈的需求，同時也有實驗的現實條件。

在這裏不得不提一句，中國鐵路部門承擔的社會責任太大。鐵路部門自主研發的自動信號系統面臨較大的社會風險，中國社會也沒給鐵道部門多大的容錯空間，一旦出問題，輿論壓力太大，束縛了鐵路部門發展的手腳。

*羅思義：*與中國鐵路相比，英國鐵路的建設與運行規模相對較小，技術方面也無法與中國比擬。英國的技術專長在金融、創意產業、生命科學等其它領域。因此，對英國來説，不與中方合作，在鐵路建設領域尋求自我開發，反而會增加成本降低效率，最後適得其反。

戴維·卡梅倫歡迎中國對英國的高鐵項目進行投資，我認為他做出了完全正確的選擇，英國媒體對他的批評是錯誤的。中英 “雙贏”的結果並非基於“其中一方完勝”這種不切實際的想法，而在於兩國在不同領域具備各自的特長和經驗。鐵路的建設和運營，尤其是高速鐵路，現已成為中國的專業領域。(烏元春綜合整理)

專題：鐵路大家談