廉政專家：普查並公開權力清單是反腐基礎工程
在公共權力種類繁多、自由裁量權巨大的現實情況下，通過權力普查掌握公共權力的總體狀況，通過公開權力清單主動公開權力“家底”、接受社會監督，通過公開權力運行流程確保百姓對於權力運行過程的知情權，堪稱加強權力監督、源頭預防腐敗的治本之策。
黨的十八大以來，反腐倡廉話題的熱度一直未減。隨着一批高官落馬，公眾對未來的反腐工作有了更多期待。在十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)中，“強化權力運行制約和監督體系”單為一章，其中許多新的反腐舉措引發公眾熱烈討論。
《決定》中新的反腐舉措有什麼意義？未來我國的反腐工作將有哪些動向？近日，清華大學公共管理學院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩接受了中國青年報專訪。這位曾出席去年年底中央紀委專家座談會和不久前最高人民檢察院“法治反腐”專家座談會的專家指出，“八項規定”、“六項禁令”等措施陸續出台，不斷加大對“老虎”與“蒼蠅”的打擊力度，顯著改善了黨風政風，贏得了百姓的信任與支持。下一步應充分利用當前良好的民意基礎，在鞏固治標成果的同時，將廉政建設的重心儘快轉移到更為艱鉅的治本任務上，從源頭上加強對權力的壓縮、規範、監督與公開。
監督和預防腐敗首先必須掌握公共權力和公共資源的家底
*中國青年報：*您怎麼看《決定》中提出的反腐新舉措？
程文浩：《決定》中提出的很多反腐改革舉措都富有新意，最讓我印象深刻的，當屬推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度。我曾呼籲儘快在全國開展對公共權力和資源的普查，這是反腐倡廉的重要基礎性工程。腐敗是公權私用行為，掌握公共權力並支配公共資源是以權謀私的首要前提。因此，監督和預防工作想有的放矢，首先必須掌握公共權力和公共資源的家底。
*中國青年報：*地方政府所掌握的公共權力家底是個什麼情況？
*程文浩：*坦白地説，各級政府所掌握的公共權力種類之繁多、數量之龐大，遠遠超乎想象。例如，北京市西城區近年來在推進權力公開運行的過程中總結出9類行政職權，包括行政許可權、行政處罰權、行政強制權、行政徵收權、行政給付權、行政裁決權、行政確認權、具體行政權力(審批、登記、備案等)以及涉及人財物的內部管理權。按照這種分類，全區68個部門初步梳理出行政職權5000餘項。這9類行政職權，每一類又包含了大量的具體權力。以行政審批權為例，國務院68個具有行政審批職能的部門和單位原來共有3600餘項審批權，省級政府也擁有數千項以上的審批權。
由於很多審批權力對於企業經營等具有生殺予奪的意義，所以一些官員利用過多過濫的審批權力來索賄受賄，早已是不爭的事實。其他權力也同樣如此，很多行政處罰權由於處罰金額區間較大，規則富有彈性，所以在客觀上為執行者提供了極大的自由裁量空間，也就為雙方的討價還價和權錢交易留下了足夠的空間。例如《税收徵管法》曾規定：納税人有下列行為之一的，由税務機關責令限期改正，可以處二千元以下的罰款；情節嚴重的，處二千元以上一萬元以下的罰款。由於該法未對何為“情節嚴重”做進一步説明，所以法律所規定的二千元至一萬元的罰款區間便成為税務人員的自由決策空間。
在公共權力種類繁多、自由裁量權巨大的現實情況下，通過權力普查掌握公共權力的總體狀況，通過公開權力清單主動公開權力“家底”、接受社會監督，通過公開權力運行流程確保百姓對於權力運行過程的知情權，堪稱加強權力監督、源頭預防腐敗的治本之策。今後凡是不涉及國家機密的公共權力和資源，都應在強制公開之列，主動接受羣眾監督。
改進紀檢雙重領導體制意在制衡地方黨委權力，給地方紀委“鬆綁”
*中國青年報：*如何理解《決定》中“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”？
*程文浩：*黨章規定：黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。這是黨的紀律檢查工作雙重領導體制的基本依據。這種工作體制雖然名為“雙重領導”，但在實際運行中長期存在以同級黨委的領導為主、上級紀委的領導作用被弱化的現實。地方紀委長期以來受制於同級黨委，難以對後者發揮應有的監督作用。例如，前期發生的市縣“一把手”腐敗案件鮮有被同級紀委查處，而必須依靠上級紀委的介入，這就充分説明雙重領導體制其實已經被同級黨委所主導，嚴重限制了地方紀委監督作用的發揮。
《決定》中的這項舉措，實際上是來制衡和削弱同級黨委對紀委的實際控制，在客觀上為地方紀委“鬆綁”。監督者與被監督者之間的博弈將長期進行，制衡同級黨委的權力將是長期而艱鉅的任務。《決定》正式啓動了這項改革，希望通過長期不懈的努力，最終真正實現地方紀委對同級黨委尤其是“一把手”的監督，使地方紀委能夠自主突破後者的腐敗案件。唯有如此，反腐倡廉工作才在地方和基層擁有了堅強的工作支柱。
*中國青年報：*三中全會之前，關於提高地方紀檢部門獨立性，推行紀檢系統中央垂直管理(或者省級以下垂直管理)的呼聲很高，但最終的改革方案仍然是維持雙重領導體制。對此，您怎麼看？
*程文浩：*世界各國的反腐經驗表明，獨立性確實是反腐機關發揮作用的重要保障。香港廉政公署的成功就是一個典型例子。如果監督者在領導體制和工作資源等方面反而受制於監督對象，就如同讓夥計去監督老闆，違反了基本的管理常識，其效果可想而知。因此，提高反腐機關的獨立性確有必要。
紀檢系統如能實行垂直管理，固然有利於提高自身的獨立性，但由於此舉涉及權力關係和利益格局的重大重組，必將遭受極大阻力，恐難一步到位。面對這種現實，先立足於現有的雙重領導體制格局，通過強化上級紀委對下級紀委的領導來制衡地方黨委的作用，在組織獨立性難以實現之時首先提高工作的獨立性，不失為向正確的方向邁出的現實一步，是明智的政治抉擇。
反腐敗需標本兼治，治標不可能替代治本的作用
*中國青年報：*在近期的反腐工作中，既能看到中央紀委在賀卡、月餅等具體細節問題上加強監督，同時也能看到中央紀委在“約束一把手權力”、“健全領導幹部追責體制”、“推行新任官員有關事項公開”等制度性問題上頻頻發力。怎麼看待這兩種“治標”與“治本”的工作思路？
*程文浩：*反腐倡廉工作向來有“治標”、“治本”之説。所謂“治標”，主要是通過查處案件和糾正不正之風等工作，遏制腐敗蔓延的勢頭，其重心在於查處與震懾；“治本”則是在上游加強對權力的監督與制約，實現對腐敗行為的釜底抽薪，其重心在於監督與預防。治標和治本工作雖然高度關聯，但其目的、手段、方法等存在明顯差異，自成體系。
我國改革開放三十多年反腐敗的基本經驗表明，僅靠查處案件無法阻止腐敗現象的蔓延，也難以從根本上扭轉腐敗高發的態勢。換句話説，治標工作再努力，也不可能替代治本的作用。一味治標，不去治本，其結果往往事倍功半。正是基於這種認識，黨和國家積極調整反腐戰略，提出了“標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防”的方針。
在過去一年中，“八項規定”、“六項禁令”等措施陸續出台，不斷加大對“老虎”與“蒼蠅”的打擊力度，不僅改善了黨風政風，而且樹立了新一屆領導羣體的威信，贏得了百姓的信任與支持。下一步應充分利用當前良好的民意基礎，在鞏固治標成果、防止反彈的同時，將廉政建設的重心儘快轉移到更為艱鉅的治本任務上，從源頭上加強對權力的壓縮、規範、監督與公開，實現對腐敗行為的釜底抽薪和超前預防。
*中國青年報：*説到“治本”，公眾呼聲較高的就是建立幹部財產申報和公開制度。您怎麼看這一制度未來的前景？
*程文浩：*關於幹部財產申報和公開，前期有很多地方進行過試點，但大多未取得預期效果，往往無疾而終。《決定》明確提出推行新提任領導幹部有關事項公開制度試點，不僅認可了領導幹部公開自身有關事項的必要性，而且也提出了這項工作的現實推進路徑，具有里程碑意義。
基於前期各地試點的經驗教訓，領導幹部有關事項的申報和公開工作要取得切實進展，必須有三大保障機制。首先是核查機制。申報是形式，核查是關鍵。監督部門必須要有科學嚴密的核查手段，能夠有效鑑別申報內容的真偽，否則申報工作就是紙上談兵；其次是懲處機制。推行幹部有關事項申報的目的是要準確全面地掌握這些事項的現狀，並及時掌握其變化情況。因此，真實性是對申報內容的最基本要求。對於不報、謊報、瞞報等虛假行為，一定要有黨紀政紀和法律懲戒措施，以維護制度的威嚴，否則這項制度就會流於形式；最後是公開機制。陽光是最好的防腐劑，申報內容公開是確保羣眾知情權、發揮羣眾監督作用、防止虛假申報的有效手段。根據領導幹部的職責、級別和申報事項性質的不同，公開方式和公開範圍可以有所差異，申報內容不一定都要上網，但是當事人權力所及的地域範圍內的百姓，對於申報內容應有基本的知情權。
中央紀委今後對執紀中發現的構成犯罪的案件一律移交司法機關查處
*中國青年報：*近期您參加了最高人民檢察院組織的“法治反腐”專家座談會。對於法治反腐您怎麼看？
*程文浩：*法治反腐是中國未來反腐倡廉工作的大勢所趨。我個人理解，“法治反腐”包含了三方面內容：首先，法律應為反腐工作提供基本的法律依據。例如法學界一直爭論的“雙規”的合法性問題，應儘快在法律上找到答案，儘快解決爭議。腐敗行為作為極為複雜的高智商犯罪，查處的難度極大，事實證明反腐機關必須擁有某些強制手段才能夠突破某些腐敗案件。當然，這些強制手段必須要有法律依據，而且其使用過程必須受到法律監督，以防止權力濫用。
其次，法律應規範反腐工作的整個過程，尤其要對參與反腐敗工作的各部門之間的分工協作關係、案件查處程序、特殊調查手段的運用等做出明確規定。
最後，反腐工作本身要受到法律的監督與制約。任何權力都存在被濫用的可能，所以不應有任何不受制約的特殊權力，監督者更應受到監督與制約。反腐機關肩負維護社會正義的神聖職責，其權力如果不受制約，將嚴重損害自身的公信力和社會形象。而且，前期確實發生過反腐權力被濫用的案例，如湖南郴州原市紀委書記曾錦春2008年就因受賄罪、鉅額財產來源不明罪等數罪併罰被判處死刑。基於前車之鑑，一方面要努力提高反腐機關的獨立性和權威性，另一方面也要認真考慮“誰來監督監督者”這個現實問題，並做出相應的制度安排。
*中國青年報：*具體來説，紀檢部門與司法部門在反腐上應該如何分工？
*程文浩：*為了更好地實現法治反腐，中央近期調整了反腐敗有關部門的職能定位，如中央紀委對執紀中發現的構成犯罪的案件一律移交司法機關查處，並且不再負責案件的具體指揮協調工作。這一調整不僅可以促使構成犯罪的腐敗案件儘快進入司法程序，而且中央紀委自身可以集中更多精力於反腐敗的戰略規劃、整體佈局和監督指導。在可以預見的將來，中央紀委仍將擁有辦案職能，但是其工作側重點將發生變化，將日益從微觀的查辦案件轉向宏觀的戰略決策與監督指導。今後，紀檢部門與司法機關將進一步明確分工、各司其職，同時也將不斷改進相互之間的協作，加大反腐合力。記者 向楠