積極穩妥推進土地制度改革 做好集體土地入市

《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》對新一輪土地制度改革作出了部署，強調“建立城鄉統一的建設用地市場”，表明有關改革已提上重要日程。落實這一要求，關鍵是推進徵地制度改革，重點是做好集體土地入市，基礎是擴大集體土地權能。

積極推進徵地制度改革

目前，各方面十分關注集體土地入市改革，而集體土地入市是以徵地制度改革為前提的。第一，兩者在範圍上此消彼長。總體來説，可以入市的集體土地有兩個來源，一個是因法律規定不能流轉而長期處於閒置或低效利用狀態的存量集體建設用地，另一個是依法律規定必須先徵收為國有土地後才能開發經營的集體土地，這就需要先明確改革後哪些土地仍需徵為國有，哪些土地可不再徵為國有而直接入市。第二，二者在利益上相互制約。如果集體建設用地流轉的收益過高，而國家建設徵地仍然維持較低補償標準，徵地將遭遇強烈抵制而難以進行，反之亦然。只有達到了各方的利益均衡，入市和徵收改革才能順利進行。因此，必須將集體土地入市與徵地制度改革探索統籌設計、協同推進，首先要明晰徵地制度改革的思路。

（一）徵地制度改革進程要與經濟社會發展水平相適應。一是要與國家財力和綜合國力相適應。二是要與工業化城鎮化發展相適應。根據市場經濟、產業結構和城鎮化發展規律，二、三產業、城鎮人口的比例在較長時間內將持續提升，工業和城鎮用地將相應增加，處於比較劣勢的集體建設用地難以佔據統一的城鄉建設用地市場的主角，集體土地入市無論在規模上還是效益上都只能處於次要和補充的地位。三是要與農村土地管理實際相適應。目前土地承包經營權流轉的“非糧化”、“非農化”趨勢明顯，集體建設用地門檻普遍偏低，加之農村地區土地規劃水平不高、土地監管能力不足，貿然放開集體土地入市，極有可能加劇違法違規用地，加重耕地流失和粗放用地。面對地方政府濫用公權實施徵地、壓低徵地補償標準、農民長遠生計和社會保障難以保障、徵地拆遷的矛盾風險日益加大等問題，改革徵地制度勢在必行，但綜合需要與可能、成效與風險，改革只能是穩妥、漸進的，否則，改革就可能遭致失敗，到頭來損害最大的還是農民利益。

（二）近期徵地制度改革的重點，應是逐步提高徵地補償標準和加快完善多元保障機制。徵地問題的背後是利益分配問題，大多數農民最關心的是徵地能給他們帶來多少眼前的和長遠的利益。因此，目前徵地制度改革比較現實、可行的途徑是提高徵地補償標準和建立長遠保障機制，保障農民公平分享土地增值收益。

（三）在合理界定公益性與經營性建設用地基礎上逐步縮小徵地範圍。未來徵地制度改革的方向，應是逐步創造條件，落實憲法關於公共利益徵地的規定：一是由政府組織實施的基礎設施、公益事業、民生工程、辦公設施、國防外交以及法律法規規定的其他公共利益用地，繼續實行徵收。二是符合規劃的城市新區成片開發用地，按照憲法規定和城市統一規劃管理需要，繼續實行徵收。三是城市規劃建設用地範圍內的“城中村”和城鄉接合部用地，考慮到土地混合利用和立體利用難以按公益性和經營性用地分開管理、土地全部開發後原集體經濟組織將逐步消亡、農民將逐步轉為城市居民，不宜繼續保留為集體土地，但為保障農民權益，可採取在政府組織下由用地單位與集體經濟組織協商徵購的方式，徵購后土地屬國家所有；或者由集體經濟組織自願申請徵為國有後，由集體經濟組織自行開發或與其他市場主體合作開發。

穩妥推進集體經營性建設用地入市

《決定》提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這一規定，為盤活用好量大面廣的農村集體建設用地、促進“三農”發展提供了重大利好。落實《決定》精神需要把握好以下幾點：

一是堅持依法推進。土地制度是農村的基礎制度，土地問題是農村社會最大的民生問題。對於農村土地制度這樣一個具有基礎性、全局性、根本影響的制度變革，必須依法推進，強化法制保障。

二是堅持依規推進。土地要素的市場化配置程度明顯滯後於勞動力、資本、技術等其他要素市場，“使市場在資源配置中起決定性作用”，就不能不加快土地資源市場化配置，就不能不加快集體經營性建設用地入市。因此，集體經營性建設用地入市又必須以“符合規劃和用途管制”為前提。

三是堅持穩妥推進。集體經營性建設用地入市既不能一味等待、無所作為，也不能一哄而上、急於求成，可按照合法先行、先易後難的原則積極穩妥推進。一應充分利用現行法律空間先行開展流轉試點，積累經驗。《土地管理法》規定“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業的”，可以申請用地。這一規定，為以入股、聯營方式開展農村集體經營性建設用地流轉留下了法律空間，可以作為近期集體經營性建設用地流轉的主要方式，先行開展試點，重點探索流轉交易管理制度和增值收益分配機制，為適時擴大流轉範圍積累經驗。二應以存量集體建設用地再開發為對象，開展集體經營性建設用地出讓、租賃、入股試點，進一步探索流轉路徑。三應藉助農村土地綜合整治平台，對按規劃整治後形成的集體建設用地，開展流轉試點。

切實做好集體土地擴權賦能工作

《決定》在堅持土地公有制前提下，對集體土地產權制度進行了重大創新，賦予農民更多的土地財產權利。對此，要全面準確把握。

一要堅持基本土地制度。一是堅持農村集體土地所有權。長期實踐表明，農村集體土地所有制維護了農村土地佔有和分配的基本公平，保障了長期的政治穩定和社會和諧，成為中國特色社會主義的重要制度特徵。《決定》重申堅持農村集體土地所有權，既是堅持走中國特色社會主義道路的應有之義，也穩定了農村土地制度改革的最大預期。二是堅持土地承包經營制度。農村土地家庭承包制是農村土地使用制度改革成效最顯著、影響最深遠的成果，這一改革成果保證了土地權利的實現，解放和增強了農村社會活力，極大地釋放了農業生產潛力。《決定》強調穩定農村土地承包關係並保持長久不變，不僅對近年來出現的一些質疑和爭議起到了定爭止紛的作用，也有效維護了農民土地權益，有利於農村社會穩定。三是堅持和完善最嚴格的耕地保護制度。堅守18億畝耕地紅線，是從我國國情出發作出的重大決策，是國家糧食安全的底線。

（二）改革完善農村宅基地制度。農村宅基地制度是按照“居者有其屋”目的逐步形成的具有中國特色的農村集體土地使用制度，這套制度長期以來對保證農民安居樂業、保障農村社會穩定發揮了重要作用。但現行農村宅基地制度存在的問題也日益突出，越來越難以適應農村經濟社會發展要求，主要表現為一“少”一“多”。一“少”是指農村新增人口的宅基地需求合法合規的解決渠道少，如規劃空間少、計劃指標少、政策渠道少，導致農民建房困難，加重農民負擔，並造成違法違規用地頻發多發。一“多”是指存量宅基地總量大，閒置、空閒多，一户多宅、超標準佔地問題嚴重，造成巨大浪費，並加劇了建設用地供求矛盾。

（三）探索建立“兩權抵押”土地產權保護機制。承包地和宅基地是農民最重要的財產。一方面，由於法律禁止承包地經營權和宅基地使用權抵押，使農民失去了對這兩項最重要土地財產的處分權，缺乏處分權也使其用益物權難以真正保障，鉅額的農村土地資產因而成為“沉睡的資本”。另一方面，如果放開“兩權抵押”，農民獲得了包括處分權在內的完整產權，一旦抵押人無力贖回，被抵押財產權歸債權人所有就形成事實上的土地買賣，農村土地集體所有就會變為有名無實的空殼，本質上就改變了農村基本土地制度，集體經濟組織成員權制度和組織制度都將受到衝擊。