申請政府信息公開的曲線博弈

結果似在意料之中，10月底，李火根等9名農民狀告江西省吉安市發改委的行政訴訟又輸了。

作為原告之一，李火根對此並沒有太多沮喪。在這場輸掉的官司裏，他“意外”看到了被告出具的證據：先鋒村土地上的商業樓盤“楓丹白露”的4份土地證。這恰恰是他此前多次向國土部門申請信息公開都未曾看到的信息之一。

這更像一種無奈的“幸運”。

62歲的李火根是吉安市吉州區先鋒村村民，數十年來，老實的他以種菜為生。在城市大幅擴張的浪潮中，先鋒村的菜田先後多次被徵。為了弄清村裏集體土地“收歸國有”的前因後果，並得到一筆相對可觀的補償款，李火根等9名村民，從今年初開始向省、市、區三級共10家行政機關申請信息公開。然而，一年即將過去，村民們依然沒看到希望。

看似歪打正着的行政訴訟，實際是代理律師鄧海鳳的一步棋。這個每年向各級、各地行政機關申請數百個信息公開的女律師，把申請描述成一場戰役：必須既有戰略，又有戰術，才有成功的可能。

中國政法大學法治政府研究院教授王敬波也關注“信息公開”多年，在中國目前的信息公開申請中，徵地拆遷領域的申請量非常高，但並沒有進入一種良性狀態。而政府拒絕、推諉的原因很多，法律規定不完備、長期養成的官僚心態、對信息公開認識不足等，都是其中的重要因素。

“一些公職人員會想，既然公開可能惹麻煩、讓領導不高興，不公開又沒什麼責任，不如不公開”，北京市藍鵬律師事務所律師趙彬認為，《政府信息公開條例》(下稱《條例》)沒有明確責任機制，也是信息難以公開的原因之一。

對此，鄧海鳳卻有自己的看法：一般來説，審批程序出現問題時，行政機關就不敢公開。“如果它完全按照法定程序、一板一眼做下來，公開一下又有什麼關係?”

為防止政府找理由拒絕，李火根等人申請信息公開時，鄧海鳳叮囑再三：一定要把兩張內容相同、格式不同的信息公開申請表和信息公開申請書一併寄出;一定要在郵單上寫明是信息公開申請，並註明申請項目;一定要索取並保存對方的簽收回單;一定要用中國郵政EMS寄出——鄧海鳳的意思很簡單，“從第一步開始，就得為之後可能發生的不利局面做好準備。不管以後走到哪個環節，留好這些證據，至關重要。”

1月3日，李火根、李水根等人嚴格依循鄧海鳳的交待，向江西省政府、省國土廳、吉安市政府、市國土局、市發改委、市城建局、吉州區政府、區國土分局、區發改委、區城建局共10家行政機關同時寄出信息公開申請，內容涉及先鋒村範圍內的土地徵收、建設規劃、項目審批等領域共28項文件。

在李火根看來，這種四面開花的辦法“鬼得很”，足以在短時間內打亂行政機關的陣腳。

信息“攻防戰”

事情並不像李火根想得那麼簡單。

隨着10件郵政特快專遞的發出，一場既耗時又費力的攻防戰開始了。

申請發出不到一週，吉安市發改委發來回覆：補正。幾天後，吉安市國土局、吉州區國土分局、吉安市城建局、江西省國土廳同樣發來四份補正告知函。

“補正，就是政府認為你沒説清要公開哪些文件，讓你重新説明白。”鄧海鳳告訴《中國新聞週刊》，“這幾乎是《條例》中被濫用最多的一條，因為沒有次數限制，行政機關可以讓你永遠補正下去。”鄧海鳳説，李火根遇到的這幾家還算不錯，補正通知發出很快。有些機關直到法定最長期限——15個工作日的最後兩天才發出通知，補正一次，就要浪費三週時間。在許多行政訴訟律師眼中，補正既拖時間、又消磨士氣，直到申請人筋疲力盡。不少申請還沒往下走，直接“折”在這道坎上。

為了達到行政機關範圍“明確”的標準，很多申請人不得不多次補正。“補正到第二次、第三次時，原本申請公開的十幾項文件常被縮減成五六項，甚至兩三項。”鄧海風説，那些不是特別重要的文件，只得被排除在申請範圍之外。補到最後，能公開的文件，也與最初的要求相去甚遠。

與那些純粹縮減申請事項的補正要求不同，李火根等人收到的5份補正告知中，3家機關要求附上精準的土地承包位置測繪圖。為此，各種費用加在一起已經掏了十幾萬的9户村民，只好又籌集了5000塊錢，請具有資質的專業機構製作了一張測繪圖。

在一些經常參與信息公開案件的律師看來，被要求補正，並非最糟糕的經歷。補正，説明至少還有餘地。如果一旦被行政機關告知所申請的信息涉及個人隱私、商業秘密、國家秘密，事情就會更加棘手。這三點不予公開理由，不僅在最初的申請階段有效，在後續的行政複議、行政訴訟過程中依然可以發揮效力，成為不公開的主要理由。

“申請信息公開，從頭到尾，都是一場私權利與公權力的博弈。”鄧海鳳説。儘管不少學者認為，信息公開中，行政機關與申請人應該是合作關係。但實踐中，雙方往往是一方努力想要知道點什麼，另一方卻千方百計“守口如瓶”。在這場“攻守戰”中，各種形式的“拒絕理由”和“申請攻略”也應運而生。

徵地補償“敲門磚”

從吉安市中心的井岡山大道向西，只需步行10分鐘，便可看到幾十畝綠油油的菜田。地裏長勢正旺的芹菜、小白菜、萵苣葉和高高架起的絲瓜棚，與不遠處的城市樓宇、一路之隔的商業樓盤“楓丹白露”的建設工地，形成了鮮明對比。這塊鋼筋水泥中的綠色土地，便是李火根等人所在的先鋒村。

“村裏人大都不願賣地，但是迫於村委會的壓力，基本都領了補償款。按照每畝62000元的標準，我家能拿7萬多。”李水根感慨，“一輩子啊，7萬多，什麼都沒了。連生活來源都沒有。”

為了提高補償，律師鄧海鳳出了個主意：通過申請信息公開，揪出土地收歸國有和商業開發中的程序瑕疵。

這絕不是一個心血來潮的決定。鄧海鳳長年代理徵地拆遷案件。以信息公開先行，見縫插針地撬動每個環節的合法性，是他們的慣用的“策略”。此前三年，鄧海鳳所在的律所每年僅信息公開申請量就在6000件~8000件。

“只有通過信息公開才能獲得大量資料，找到對當事人有利的東西。”北京市康達律師事務所律師劉義文説，如果提高徵地補償是一扇厚重的門，信息公開就是這扇門的敲門磚。

中國政法大學法學院教授王萬華，對北京市行政機關的行政複議審理進行過觀察。“實踐中，只要作為第三人的企業認為涉及商業秘密，行政機關絕大多數情況下就不公開了。至於國家秘密，大家更有共識。”

究竟哪些算是“國家秘密”呢?律師王優銀有些疑惑，“比如前段時間的訴財政部民航發展基金案。我們問財政部，向每人收取50元的民航發展基金依據是什麼，它説是國務院批示。請它出示批示，它説這是國家秘密。可是財產不能通過一個秘密文件徵收，這個依據應該是公開的。”

此外，上下級機關之間相互推脱、各部門均不承認是信息製作機關、申請人與申請公開的信息之間“沒有利害關係”等，都是行政機關不予公開常用的理由。有時，行政機關還會給出“未查詢到”的答覆，但這並不代表相關信息一定不存在，只是“沒找到”而已。“對於徵地拆遷類案件，信息不存往往説明政府的行政行為違法。但它不明説不存在，卻又不提供，這讓人非常惱火”，鄧海鳳説。

行政機關的各種搪塞，很多律師和當事人選擇了向上級部門複議。有時，上級部門不予複議，就進一步向更上級部門複議。在鄧海鳳經手的案件中，有的一路上告，直到申請國務院裁決。先鋒村的案子裏，村民們也是逐級複議，一直“鬧”到國土部。

更多的意外在複議時出現了。

2013年3月24日，李火根等人向江西省住建廳提起復議。一直沒有任何回覆的吉安市城建局，突然在4月初寄出兩份信息公開補正通知，落款日期分別為2013年1月10日、2013年4月3日。“他們是看到我們提起行政複議害怕了，所以才一下寄出兩份補正通知，好像之前已經給過我們回覆一樣。”李火根説，

“這其實是溝通問題”，城建局規劃科的工作人員向《中國新聞週刊》表示。“今年1月我們收到了他們的信息公開申請，發現申請公開的項目不明確。沒有超過15個工作日的法定期限，就給他們寄了一封平信，要求補正。”這名工作人員稱，平信如果沒收到，會被郵局退回。但3個月中，他們從未收到郵局退信。直到村民們找到省住建廳複議時，他們才意識到出了問題，並用EMS同時發出前後兩份補正通知。在市城建局看來，之所以要找到省廳複議，純粹出於一個誤會。當被問到信息公開補正通知能否用平信發出時，這位工作人員猶豫了一下説，沒規定不許用平信。

有時，行政機關的回應也是五花八門，鄧海鳳説，她記得在一個案件中，行政機關甚至寄來一個封信。除了一份同意公開的書面答覆外，那些應予公開的材料，卻一個字也沒有。鄧海鳳笑着説：這樣的回覆，讓人啼笑皆非。

公開為何這麼難?

在申請、複議等一套“策略”都無果的情況下，李火根等人開始嘗試司法途徑。從今年4月份開始，他們開始對江西省人民政府和吉州區人民政府提起行政起訴。

和大多數想打此類官司的原告相似，李火根等人的起訴一直沒被受理，而且從來沒有得到過任何書面答覆。

北京大學公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅觀察信息公開訴訟多年，他的總結是：“當知情權遭到行政機關拒絕時，人們訴諸法院，法院的大門卻很難開啓。”

為此，曾有律師們制定出一套專門的打法。“這種訴訟的訴狀不能寫得太詳細，寫得越多，越麻煩”，鄧海鳳説，“在這一步，我們的目標就是讓法院受理，然後立案。”

與民事訴訟、刑事訴訟不同，行政訴訟中，須由被告政府一方承擔舉證責任。庭審中，原告律師時常借用這一條，“意外”地獲得此前申請不到的信息。

比如前面曾經提到的涉密問題，鄧海鳳對此的處理方法是：首先由被告方證明該信息涉密;如果涉及國家秘密，該信息是否曾按法律規定向上級部門或保密部門申報。“這些都是要拿出證據的，”鄧海鳳説。

儘管在理想狀態下，信息公開訴訟的原告可以享有不少“特權”，但事實上，在法庭上，處於弱勢的申請人很難佔到便宜。

在吉州區法院開庭時，被告方吉州區發改委帶來兩位宣傳人員一個勁兒地拍照，這讓鄧海鳳很不自在。“他們肯定覺得自己一定會打贏，才會這樣”，鄧海鳳説。而在其他的信息公開訴訟中，鄧海鳳更是不止一次聽到被告方類似的辯解：還能什麼都按着法律來?這麼多年，我們都是這麼辦的。

就像一場註定無法打贏的戰爭，村民們好不容易成功立案的兩次行政訴訟都以失敗告終。對於這個結果，所有人都不感到意外。村裏一些人對李火根等9户人家持續不斷地打官司一直持觀望態度，眼見官司輸了，他們的評價是：跟政府打官司，你還能贏?

不僅在吉安市或者江西省，即便在法治程度較高的北京，想要打贏信息公開訴訟也絕非易事。10月15日，北京大學公眾參與研究與支持中心發佈的《中國政府信息公開案件司法審查調研報告》顯示，自《條例》實施以來，北京市2008年一審審結的政府信息公開案件中，原告均在一審中敗訴。2010年審結的264件一審案件中，原告勝訴的案件僅有14件，佔總數的5.3%。2012年這個數字有所上升，也只是336件中的59件原告勝訴，比例為17.6%。

即使勝訴，也不一定最終勝利。北京泰和泰律師事務所律師葉曉靜，就遇到過這樣的尷尬。當葉曉靜手持勝訴判決，要求被告行政機關公開信息時，對方提出了一個訴訟中從未出現的新理由，拒絕公開。

北京聖運律師事務所律師楊波認為，在信息公開訴訟中，法院判決能否有力執行，依然需要觀察。“如果行政機關不履行判決，法院能做的也就是寫寫司法建議，建議有關部門對這個責任人查處、追責、警告或者降級處分。別的，它什麼也做不了。”

從2013年1月3日發出郵政特快專遞開始，先鋒村的9户村民一直沒閒着。他們走過了申請信息公開、補正、行政複議、行政訴訟等所有可以走過的程序，申請公開的全部28個大項中，至今只部分公開了七八項。