中央重新定位央地關係：加強宏觀監管 減少微觀干預

要充分調動中央和地方兩個積極性，中央在減少對地方微觀事務干預的同時，也要增強宏觀管理，對地方嚴格監管；地方政府要強化全國一盤棋的理念，自覺維護黨中央、國務院的權威

12月上旬，國務院決定再取消和下放68項行政審批項目，並公佈了82項取消和下放管理層級的行政審批項目目錄。至此，新一屆政府共計取消和下放行政審批事項221項。

審批權限的收與放，歷來是央地關係調整的風向標之一。作為單一制國家，我國地域遼闊、區域間經濟社會發展不平衡，因此央地關係的調整一直牽動人心。十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》中，涉及央地關係的內容有很多。一項項改革綱舉目張，無不表明在全面深化改革的大背景下，央地關係的新一輪調整即將展開。

重在充分調動地方積極性

當前，我國中央和地方政府的職能和權責總體上適應經濟社會發展要求，但也存在一些問題。比如，國務院部門在一些領域管得過多過細，既管不了管不好，又不利於地方因地制宜主動開展工作。隨着經濟社會的發展，需要充分調動地方政府的積極性和主動性，這正是此輪央地政府職能調整的價值取向。

實際上，這種調整在三中全會之前已經開始了，突出表現為新一屆政府在以往行政審批制度改革基礎上，有序下放行政審批事項。至2013年12月，共取消下放行政審批事項221項(不含評比達標表彰評估和行政事業性收費項目)，同時國務院下發《關於嚴格控制新設行政許可的通知》，要求嚴格行政許可設定標準，規範行政許可設定審查程序，加強對設定行政許可的監督，防止許可事項邊減邊增、明減暗增。

按照三中全會要求，進一步簡政放權，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理。因此，在項目投資方面，國務院對已列入國家有關規劃需要審批的項目，除涉及其他地區、需要全國統籌安排或需要總量控制的項目以及需要實行國家安全審查的外資項目外，在按行政審批制度改革原則減少審批後，一律由地方政府審批。

對國家採用補助、貼息等方式扶持地方的點多、面廣、量大、單項資金少的項目，國務院部門確定投資方向、原則和標準，具體由地方政府安排，相應加強對地方政府使用扶持資金的監督檢查。

比如國務院取消和下放的行政審批項目就包括，將企業投資國家重點風景名勝區、國家自然保護區、全國重點文物保護單位區域內總投資5000萬元及以上的旅遊開發和資源保護項目，世界自然和文化遺產保護區內總投資3000萬元及以上項目，交由省級政府投資主管部門核准。

再如，2013年新修訂出台的《政府核准的投資項目目錄》，將仍需由政府核准，但可通過規劃、產業政策、技術標準等引導和調控的項目下放給地方，增強就近監管能力；對已下放核准權的項目，相應調整相關前置審批權限，以提高效率；明確職責分工，國務院投資主管部門核准跨地區、跨行業、跨領域和涉及綜合平衡、重大布局的項目，行業管理部門核准需由中央層面管理的其他項目，做到權責一致。按上述原則，修訂下放了分佈式燃氣發電等一批核準項目。

在生產經營活動方面，按照三中全會要求，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規範管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。此前，國務院取消和下放的行政審批項目中，包括下放電力業務許可、港澳台在內地設立獨資醫院審批等。12月，國務院又下放行政審批項目29項。

三中全會指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財税體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。因此，中央政府在向地方政府放權的同時，必須下放相應的財權，並改革相關制度，使各級政府的財力與事權相匹配。

在實踐中，鑑於有的財政轉移支付存在項目過多、交叉重複、資金分散、多頭下達，造成管理繁瑣、監督困難等問題，必須大幅度減少、合併中央對地方專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規模和比例，將適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放地方政府，相應加強財政、審計監督。

科學配置央地職能

政府職能轉變是一體兩面的，央地政府間的職能更需要科學配置。各級政府及其部門既要積極主動地放權，又要認真負責地管好自己該管的事，使簡政放權和加強監管互相促進。

充分調動中央和地方兩個積極性，在要求中央減少對地方微觀事務干預的同時，也要求增強宏觀管理，對地方嚴格監管。按照三中全會要求，政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等的制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。其中，不再使用長期以來由政府進行“經濟調節”的提法，而是要求加強中央政府宏觀調控職責和能力，而宏觀調控的主要任務是保持總量平衡、優化結構佈局、防範風險、穩定預期。這集中體現了中央政府在“職能下放”的同時，進行“職能加強”的重點。

與此同時，三中全會也明確要求“加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”。2013年8月底召開的中央政治局會議，審議通過了《關於地方政府職能轉變和機構改革的意見》，要求地方政府推進簡政放權，減少行政審批事項，並做好國務院取消和下放行政審批事項的承接工作，改善政府管理，加強事中事後監管，堅持依法行政，規範行政權力運行。市場監管原則上實行屬地管理，由市縣政府負責；省級政府主要負責維護市場統一和公平競爭以及對下級政府在市場監管方面的規範管理和監督指導。這實際上已經明確了地方政府在職能下放背景下的履職重點。

調動央地兩個積極性，還要求地方政府強化全國一盤棋的理念，自覺維護黨中央、國務院的權威，做到令行禁止。2013年3月10日，時任國務委員兼國務院秘書長馬凱在十二屆全國人大一次會議上作《關於國務院機構改革和職能轉變方案的説明》時指出：改革後，地方政府要增強大局意識，更好地肩負起嚴格執行國家法律法規和宏觀政策的責任，國務院部門要加強監督管理，確保有令必行、有禁必止。依照有關法律規定，當發生嚴重影響國民經濟正常運行的緊急情況時，國務院或者國務院授權的主管部門可以採取保障、控制等必要的應急措施。

財税體制是調整央地關係的關節點。根據三中全會要求，適度加強中央事權和支出責任，同時保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合税制改革，考慮税種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。

國防、外交、國家安全、關係全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關係；區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。這是改革開放以來黨的文件中首次對中央和地方事權的概括式列舉，具有重大意義。

三中全會要求，在明確事權基礎上，中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委託地方承擔。對於跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。

三中全會還要求建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。為此，今年中央經濟工作會議提出把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，並明確省區市政府對本地區地方政府性債務負責。

同時，完善一般性轉移支付增長機制，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。中央出台增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。清理、整合、規範專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉移支付。

推進增值税改革；調整消費税徵收範圍、環節、税率；加快房地產税立法並適時推進改革，加快資源税改革；加強對税收優惠特別是區域税收優惠政策的規範管理；完善國税、地税徵管體制。這些均旨在通過完善立法、明確事權、改革税制、穩定税負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度以更加科學地配置央地職能。

以法治方式調整央地關係

職能調整需要得到法治的規範和保障。職能調整的特點是“變”，變革原有的中央與地方關係格局；而法治政府的特點是“定”，實行中央與地方關係法治化，是法治政府建設的目標之一。因此一方面，職能調整要更多依靠法治推動；另一方面，法律法規也要根據改進中央與地方關係的要求不斷完善。

取消和下放行政審批等事項，有的涉及法律法規的修改，要按照及時跟進、審慎穩妥的原則，按程序修訂有關法律法規，以鞏固改革成果，併為繼續深化職能下放創造條件。比如經國務院提請，全國人大常委會授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區等國務院決定的試驗區域內暫停實施外資、中外合資、中外合作企業設立及變更審批等有關法律規定。這一改革有利於推進自貿區加快政府職能轉變，探索負面清單管理，創新對外開放模式，也遵循了許可法定原則。

以法治方式推進職能調整，要求堅持法定原則。早在2013年6月，經國務院提請，十二屆全國人大常委會第三次會議作出關於修改《税收徵收管理法》等12部法律的決定，如修改《文物保護法》，將“拍賣企業拍賣的文物，在拍賣前應當經省級政府文物行政部門審核，並報國務院文物行政部門備案；省級政府文物行政部門不能確定是否可以拍賣的，應當報國務院文物行政部門審核”，修改為“在拍賣前應當經省級政府文物行政部門審核，並報國務院文物行政部門備案”。

12月4日，國務院常務會議討論通過了公司法等7部法律的修正案草案，決定經進一步修改後，提請全國人大常委會審議。會議還審議通過了對進出口關税條例等16部行政法規作出修改的決定草案。這樣，既推進了改革創新、職能調整，又尋求得到法律授權，政府沒有超前推進，而是守住了法律的底線。□(文/任進 作者單位：國家行政學院法學部)