學習時報刊文：促使紀檢派出機構成為常設巡視組

中新網12月23日電 最新一期《學習時報》刊發了徐吉成的署名文章《從三方面推進反腐敗體制機制創新》。文章在談到紀檢監察體制改革時強調，要完善派出機構工作機制，變同體監督為異體監督，促使派出機構成為常設的巡視組。

文章指出，黨的十八屆三中全會對於反腐敗工作的論述中，有五點需要引起特別的關注：一是改革黨的紀律檢查體制；二是各級紀委加強對同級黨委特別是常委會成員的監督；三是強化上級紀委對下級紀委的領導，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主；四是全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理；五是推行新提任領導幹部有關事項公開制度試點。這五個論述勾勒出下一步加強反腐敗體制機制創新和制度保障的初步輪廓和方向，落實這些目標要求，需要從以下三個方面着手推進。

一是改革黨的紀律檢查體制，確定推進時間表。

文章表示，當前的反腐敗工作，主要是各級紀檢監察機關起統領作用，同時構建了一個由黨內監督、人大監督、政協民主監督、政府專門機構監督、司法監督、社會監督和輿論監督的龐大系統。然而，地方紀委往往受制於同級黨委，監督效果受影響；各個監督貌似強大，實則各系統之間缺乏統一協調機制，導致監督分散、低效。另外，長期以來，在反腐敗這樣關乎黨和國家命運的重大問題上，沒有反腐敗法這樣的基本法律，什麼樣的機構擁有反腐敗的權力，如何行使反腐敗的職責，這些都沒有用法律的形式予以明確。

文章稱，要改革黨的紀律檢查體制，必先從解決監督機構地位和完善法律保障兩方面入手。十八大之前，各地已經有不少試點和探索，如2012年9月，廣東珠海市橫琴新區成立了全國首個集紀檢、監察、反貪、審計為一體的廉政辦。不少專家提出不僅要制定反腐敗法，還要將現有分散在紀檢監察機關、檢察機關、政府審計部門的反腐敗機構進行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為反腐敗專門機構。這些理論和實踐都為下一步真正解決監督權的獨立行使打下了紮實的基礎。

文章強調，三中全會之後，改革紀檢監察體制已經到了需要加速推進的時候。這個時間表可以分三個階段推進。

第一個階段：推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。實現紀檢監察向黨政機關的全面派駐，派駐機構實行統一名稱、統一管理。明確各級紀檢監察機關應加強對同級黨委特別是常委會成員的監督。

第二個階段：實現大反腐格局。這一階段要制定出台反腐敗基本法，確立我國反腐敗的整體方針、根本任務、基本原則、機制體制、主要制度、執法機構等重大問題；將紀檢監察機關、檢察機關反貪污賄賂局、政府審計部門等反腐機構進行整合，建立反腐敗相對獨立的專門機構。整合後的專門機構實行高度垂直化管理，任何機關和個人不得干擾其行使執法權。整合的過程也是紀檢監察工作法治化的過程，如要切實解決好紀委“雙規”和檢察院刑拘等執法手段合理合法銜接等一系列問題。

第三個階段：解決對監督者實行有效監督的問題。監督權和監督機構的獨立必然使監督者的權力大增，誰來監督監督者這是未來亟待解決的問題。解決這個問題可以借鑑香港廉政公署的經驗：一是在監督機構內部設立秘密調查機構，履行內部審查和監督職責；二是在監督機構之外，設立若干個專門機構(我國可以由人大專門委員會牽頭實行)對其進行監察，防止監督機構權力濫用。

二是完善派出機構工作機制，變同體監督為異體監督。

文章介紹，現在紀檢監察派駐機構的管理模式成型於2004—2005年。當時，中紀委在試點基礎上對派駐中央國家機關56個部門的紀檢組和監察局實行了統一管理，至2006年，全國31個省(區、市)紀檢監察派駐機構全部實現了統一管理。統一管理後的派駐機構，領導體制由紀檢監察機關與駐在部門雙重領導改為由紀檢監察機關直接領導，人員編制劃至紀檢監察機關，後勤保障和工資福利由駐在部門負責。10年來，各地結合實際，對派駐機構的工作機制和管理模式進行了積極的探索和創新，形成了三種模式。

第一種是“點派駐”模式。這種模式是指對需要監督的黨政機關派駐紀檢組、監察室。這種模式在省、市紀檢監察派駐機構中佔絕對主導地位。“點派駐”管理模式的主要優勢是便於瞭解駐在部門情況，劣勢是派駐機構主要負責人擔任駐在單位黨組成員，一身二職，受到同級黨委約束，這種監督從本質上講是同體監督，不利於派駐機構獨立有效地履行監督職能；派駐機構的後勤保障和人員福利由駐在部門負責，與駐在部門利益關係較多，監督工作難以超脱；每個派駐機構人員較少，難以查辦案件。

第二種是“片派駐”模式。這種管理模式是按照業務關聯和工作便利原則，分片分系統派駐紀檢監察機構，一個派駐機構負責幾個性質相近的部門或地域毗連的對象。典型案例，省級以海南為代表，副省級城市以成都為代表。這種模式的特點是派駐機構負責人不再擔任駐在單位的黨組成員；派駐機構的辦公經費、後勤保障和人員工資福利全部由上級紀檢監察機關統一管理；派駐機構監督的重點是黨政領導班子及其成員，派駐機構擁有參加重要會議、瞭解重要工作、詢問談話、查閲文件和財務賬目、調查建議、督促整改、查辦案件等一系列履行監督職責的權力。“片派駐”的優點在於利益超脱，明顯具有異體監督的性質，類似於常設的巡視組，因此監督更具有獨立性、權威性；缺點是派駐機構有可能難以及時掌握監督對象的工作情況。

第三種是“點面結合”管理模式。這種模式是指保留派駐到部門的紀檢監察機構，同時設置若干歸口分片監督的派駐機構，雙方機構分立，職能各有側重，工作相互配合。典型案例，江蘇省無錫市從市直派駐機構抽調31個編制，歸口成立5個紀檢監察工作室，作為市紀委、監察局的派駐機構，負責45個市直部門(單位)的監督工作。這種模式的優點是能取前兩種模式之長，缺點是組織關係複雜，行政成本高，“片派駐”和“點派駐”在職能分工、信息溝通、資源共享、工作程序銜接上都很難把握，容易產生矛盾。

文章指出，目前佔據主導地位的“點派駐”模式主要適用於派駐機構改革初期阻力較大的階段，以便於實現新舊體制的平穩過渡，由於這種模式中監督不具有完全的獨立性，所起到的監督作用非常有限。“片派駐”模式雖然有難以及時掌握駐在部門信息的缺點，但無疑是三種模式中最具有監督效力的。“點面結合”模式由於行政成本過高、職責難以釐清，操作上有較大難度。

文章表示，未來要進一步完善派駐機構管理模式，需要分三個層次推進：一是要全面落實三中全會提出的中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，省、市、縣應參照中央實現全面派駐。二是要加強“點派駐”模式的監督獨立性，明確派駐機構負責人不再兼任駐在部門的黨組成員，工作的重點是加強對駐在部門黨政領導班子及其成員的監督，派駐機構的後勤保障和工資福利由上級紀檢監察機關統一管理。三是結合巡視制度改進工作，省及省以下推進“點派駐”向“片派駐”轉變，促使派出機構成為常設的巡視組，變同體監督為異體監督，真正實現監督的獨立性和有效性。

三是推行新提任領導幹部有關事項公開制度試點，逐步實現官員財產申報制度。

文章指出，十八屆三中全會後，官員財產申報這個提及多年但至今未真正落實的制度有望提上推進日程。三中全會《決定》指出，要推行新提任領導幹部有關事項公開制度試點，這裏用的是公開而不是申報或者報告，意味着官員每年填寫有關表格上交組織部門封存的做法將被打破，新提任官員財產、收入、婚姻、出國境及其配偶子女投資經商和出國留學、定居等事項將在一定範圍內公開，這與原來的做法有了質的變化。

文章介紹，當前這項工作的試點主要集中在縣(市)的科級幹部中進行，全國各地試點效果都比較好。下一步要做好這項工作，要從四個方面推進：

一是試點的官員級別應逐步提高。現在試點的多為縣(市)新提任的科級幹部，接下來應逐步向市級、省級和中央新提任幹部中試點。

二是要在試點基礎上逐步推開，用5到7年時間要求所有新提任幹部都必須公開有關事項。

三是公開的範圍應逐步擴大。現在一般的公開範圍是在本單位內部，極少向社會公開。參照國外和香港、台灣的做法，也不是每個官員都需要向全社會公開。一般幹部在單位內部公開是適宜的，需要人大選舉產生的官員同時應向人大有關部門公開，在條件成熟的時候，新提任的省、市、縣、鎮黨政一把手應向社會公開。

四是制定出台《公職人員財產申報和公示法》，以法律形式將試點成果固定下來，並在我國實行真正意義上的財產申報制度。