行政訴訟法施行23年首次大修 三大“頑疾”有待破解
十二屆全國人大常委會第六次會議定於今日至12月28日在京舉行。除了審議國務院關於提請廢止《國務院關於勞動教養問題的決定》和《國務院關於勞動教養的補充規定》的議案、關於提請審議關於調整完善生育政策的決議草案，本次會議的另一個重要議題是審議行政訴訟法修正案草案。這也是行政訴訟法自1990年10月1日施行以來首次啓動大修。
專家表示，行政訴訟法頒佈之初，因其首次將“民告官”作為一種法律制度確定下來，曾被認為是巨大突破。然而這部法律實施23年以來，“民告官”之路走得並不順暢，行政訴訟法在受案範圍、管轄、審理程序等方面頗存爭議，實踐過程中存在立案難、審理難、執行難三大“頑疾”。
“民告官”多因拆遷
著名律師袁裕來先後代理了數千件行政訴訟案件，據他介紹，這些案件絕大部分與徵地、拆遷有關。
1987年，浙江省蒼南縣農民包鄭照因為房屋被強拆，將蒼南縣政府告上法庭，成為“民告官第一人”。兩年後，行政訴訟法在七屆全國人大二次會議上獲得通過，1990年10月1日起施行，23年來從未有過修改。
“它改變了長久以來人們‘官貴民賤’的觀念，使得老百姓和政府能夠坐在同一個法庭的兩端，來接受法院的裁判。”對於這部法律的出台，中國政法大學副校長馬懷德曾給出這樣的評價。行政訴訟法給予“民告官”以法律依據，越來越多的公民、法人、社會組織開始通過行政訴訟來維護權益，向政府“討公道”。
然而，20多年來，行政訴訟制度的運轉也出現一些問題。
公開數據顯示，自1990年行政訴訟法實施至2012年，全國法院一共受理一審行政訴訟案件191萬餘件，年均83168件。
學者劉行日前在《法制日報》撰文指出，目前全國法院行政案件年受案量在12萬件左右，“相對於全國數以萬計的行政機關，不計其數的執法活動，每年區區12萬件可謂九牛一毛都不到。這與民眾表達訴求的強烈願望，以及政府依法行政水平的實際現狀都明顯不相稱。行政訴訟告狀難已成為社會公眾普遍反映強烈的問題之一，在法院各類型案件中表現最為突出。”
浙江之星律師事務所主任袁裕來在坊間有着“行政訴訟第一人”之稱，2000年以來，袁裕來先後代理了數千件行政案件(包括行政複議和訴訟)，告過260多個行政機關。
“這些行政訴訟案件絕大部分與徵地、拆遷有關。”袁裕來説，十多年來，他的被告從基層政府一直到國家部委，“在浙江，幾乎沒有哪個地方政府沒有被我告過。”
儘管代理的多個重大案件勝訴，但袁裕來深感行政訴訟不易，“很難，非常難！”
原告勝訴不到一成
專家表示，我國行政訴訟審判效果和質量不容樂觀，“究其原因，就是地方政府通過各種有形無形的方式對行政審判加以干預”。
在現實中，行政訴訟被公認有三大難：立案難、審理難、執行難。
“起訴書遞上去，有的法院根本不收，不立案。”袁裕來説，法院往往不會給出任何理由，就是不予立案。不能立案，就意味着無法進入司法程序。
2009年，北京一名律師在半年內代理了4起行政訴訟，但全都未能立案，“上海某區法院立案庭法官説，‘被告區政府的意見是讓你們冷靜一下，所以我們不立案’。”這樣的理由讓他哭笑不得。
據瞭解，一些地方法院對以本地區行政部門為被告的行政訴訟案件往往不予受理，即使行政相對人的起訴符合行政訴訟法規定的受案條件，由於擔心自身利益受到影響，司法機關也會設置各種障礙，或久拖不決。
中國政法大學副校長馬懷德此前在接受媒體採訪時披露，我國行政訴訟案件原告勝訴率不到10%，審判效果和質量不容樂觀，“究其原因，就是地方政府通過各種有形無形的方式對行政審判加以干預。”
袁裕來表示，現階段，作為審判機關的法院，其人、財、物等資源要素均受制於當地同級行政機關，政府和法院有着千絲萬縷的聯繫。
作為對司法權獨立性的探索，浙江台州法院系統曾試點“異地交叉管轄”，旨在“讓法官在沒有任何行政壓力的前提下公正地判決案件”。
統計數據顯示，異地管轄制度在浙江台州實施一年後，行政訴訟案件中政府的敗訴率從13.1%上升到62.5%。最高人民法院對此予以肯定，此後，指定管轄、異地審理等改革措施在各地法院得到推廣。
“隨着社會經濟結構的變化、法治環境的變化以及訴訟制度本身的發展，現行行政訴訟制度的有些規定不適應，有些規定不完善。”早在2011年，中國政法大學終身教授、中國行政法學研究會名譽會長應松年就撰文指出，行政訴訟法已經到了非修改不可的地步。
“紅頭文件”難起訴
縣政府發文要求“沒有初中畢業證，不能辦理結婚證”。類似“紅頭文件”侵犯公民權益並非個案。
據瞭解，我國在制定行政訴訟法時，出於多方面考慮，對行政訴訟的受案範圍作了較為嚴格的限制。
根據行政訴訟法規定，對於政府發佈的行政法規、規章或者行政機關制定、發佈的具有普遍約束力的決定、命令等，被視為抽象行政行為，是不可以起訴的。但在實際上，一些政府部門以規範性文件(紅頭文件)侵犯公民權益的事情時有發生。
2007年，福建省平和縣下發了一個備受爭議的“紅頭文件”：沒有初中畢業證，不能辦理結婚證。儘管該文件後被廢止，但根據我國現行行政訴訟法的規定，老百姓對這樣荒唐的“紅頭文件”，並不能提起行政訴訟。
“目前，行政訴訟法規定的受案範圍，侷限於行政相對人受到人身權、財產權方面的侵害。”北京大學憲法與行政法中心主任姜明安説，受案範圍狹窄，使得行政相對人的合法權利受到侵害後得不到救濟，諸多方面的權利保護處於真空狀態。
“要有效阻止‘紅頭文件’濫發現象，必須修改行政訴訟法，讓老百姓能起訴政府的‘紅頭文件’，接受司法審查。”姜明安表示，把“紅頭文件”納入行政訴訟受案範圍，是必要的。
馬懷德也曾發表文章稱，20多年前制定行政訴訟法時，並沒有意識到“紅頭文件”可能成為侵犯公民、法人或其他組織合法權利的載體和形式，而且當時認為很多“紅頭文件”是行政執法的依據，也不宜納入訴訟範圍。
“現在看來，中國法制建設經過20多年突飛猛進的發展，特別是行政機關依法行政意識的增強，行政機關的具體行政行為已經基本上受到各方面法律的約束。”馬懷德主張，應儘快建立對抽象行政行為可以提起訴訟的制度，以此來約束“紅頭文件”。
贏了官司執行仍難
專家分析，行政機關敗訴案件執行難的原因是多方面的，主要是司法體制的原因。
作為一個行政訴訟方面的“實幹家”，袁裕來自稱從來不把勝訴當作目的。他知道，即使千辛萬苦立了案，法院判決起訴方勝訴，也可能遭遇執行方面的難題。對付執行難，袁裕來有自己的絕招，“我會在博客、微博上公開法院的判決，媒體一關注一曝光，法院和敗訴的行政機關就吃不消了。”
但是其他“民告官”案件中的“民”，大多沒有袁裕來的影響力。由於法院缺乏強制執行手段，很多時候原告即使贏了官司，也難以從政府那裏討回公道。
馬懷德表示，形成行政機關敗訴案件執行難的原因是多方面的，有被執行行政機關的原因，也有執行機關的原因。但主要是司法體制的原因，總的來説，可以總結為三個方面：被執行組織沒有履行能力、部分行政機關無視法院權威、我國現行司法權力較難有效制約行政權。而司法權力難以有效制約行政權，是因為法院的自身權威、獨立性以及法官的獨立性均不夠。
儘管現行的指定管轄、異地審理等措施有利於增加司法機關獨立性，但在業內專家看來，變更管轄權增加了訴訟成本，過大的跨度也不利於當事人的權益和審理後的執行，“其作用不可過高估計”。中國政法大學法學院副院長何兵指出，要從根本上解決問題，還必須修訂行政訴訟法之外的相關法律，真正從制度上給予司法機關獨立性，保證司法不受行政干預。
行政訴訟法大事記
◎1989年4月4日，全國人大通過行政訴訟法，該法於1990年10月1日起施行。
◎1991年6月11日，最高人民法院發佈司法解釋，分別就行政訴訟受案範圍、管轄、訴訟參加人、證據、起訴和受理、審理和判決、執行、侵權賠償責任、期間、訴訟費用等12方面問題作出規定。
◎1997年4月29日，最高人民法院發佈司法解釋，就行政賠償案件的受案範圍、管轄、訴訟當事人、起訴與受理、審理與判決、執行與期間、其他等7個方面問題作出規定。
◎行政訴訟法出台後，10多年裏催生了4部規範行政權行使的法律：1994年5月12日，《中華人民共和國國家賠償法》公佈，進一步保障公民的人身權利和財產權利、促進國家機關及其工作人員依法行使職權；1996年3月17日，《中華人民共和國行政處罰法》通過，該法就行政處罰的程序作了比較詳細的規定，是行政處罰的基本法律；1999年4月29日，《中華人民共和國行政複議法》通過，該法對行政複議的範圍、程序等作了全面規定；2003年8月27日，第十屆全國人大常委會第四次會議通過《中華人民共和國行政許可法》，該法就行政許可的基本原則、範圍和程序作了詳細規定。
◎今年1月，最高人民法院在全國法院試行行政案件相對集中的管轄制度。
京華時報記者陳蕎