遼寧省政府給市政府開“霧霾罰單” 專家質疑合法性

我國法律體系遵循下位法服從上位法、地方性法規不得與國家法律衝突的原則。在環境保護法和大氣污染防治法沒有明確授權的情況下，遼寧省的辦法能否自行創設這種罰款的權力，是存在高度疑問的。

近日，據媒體報道，遼寧省政府給各環境質量監控超標的省轄市開出了“罰單”，被公眾戲稱為“霧霾罰單”。據悉，“霧霾罰單”總額達到5420萬元，罰金將全部用於遼寧省藍天工程治理大氣。遼寧省此次“罰款”的依據為《遼寧省環境空氣質量考核暫行辦法》，該辦法最有殺傷力的條款是第八條和第九條：第八條規定了罰繳資金的標準；第九條規定了遼寧省環保行政主管部門的執法主體資格即開具“罰單”的主體資格，“罰繳”資金由遼寧省財政部門在財政年度年結算時扣除。

普通民眾或許有某種程度上“解氣”的感覺，畢竟一省的人大、政府對空氣污染問題體現了足夠的重視。當然，覺得不夠“過癮”的人們也會有更多的評論，如空氣污染最嚴重的城市主管領導應當承擔領導責任而引咎辭職等。但不可否認，“霧霾罰單”的開出，在十面“霾伏”的背景之下，體現的是全國上下從政府到老百姓對環境惡化的焦慮，對目前粗放型、資源消耗型發展模式帶來的污染問題的重視。而筆者卻有一個疑問——省政府罰市政府，合法嗎？合理嗎？

省政府給市政府開罰單，合法性存疑

“罰單”能否解決空氣污染的問題暫且不論，遼寧省人大能不能通過一個地方立法讓省政府來處罰下級政府，這是個高度存疑的問題。合法性問題不解決，政府無法為自己的行為正名。

涉及空氣污染治理的法律，在國家層面主要有兩部：環境保護法和大氣污染防治法，但在這兩部法律各自的“法律責任”部分，均找不到一個條款給予了上級政府處罰(懲處)下級政府的權力。這兩部法律涉及處罰的條款，一方是政府的環境行政主管部門，另一方是污染者本身。處罰的原則，也體現了“污染者付費”(polluters-pay principle)這一各國公認的原則。因為只有處罰帶來污染源的個人或法人本身，才能真正提高違法成本，體現社會公正，同時對潛在的污染行為構成威懾。我國法律體系遵循下位法服從上位法、地方性法規不得與國家法律衝突的原則，在環境保護法和大氣污染防治法沒有明確授權的情況下，遼寧省的辦法能否自行創設這種罰款的權力，是存在高度疑問的。

用更廣闊的視角觀察，涉及環保的法律關係主要包括三種模式：其一，賦予污染受害者求償的環境侵權制度，由民事法律法規規定；其二，對於嚴重破壞環境的違法者追究刑事責任，體現在我國刑法典的相關章節；其三，強化政府的監管職能，賦予政府對行政相對人(污染者)的監管和執法權力。

有趣的是，《遼寧省環境空氣質量考核暫行辦法》不屬於上述三種模式中的任何一種。在這個辦法之下，下級地方政府成為上級政府行政措施的相對人。行政法理論長期以來把政府的行政行為分為外部行政行為(如政府針對治安管理違法行為的處罰)和內部行政行為(如政府對公務員的行政處分等)，內部行政行為不具有可訴性，法院無法受理。如果遼寧省的“霧霾罰單”具有普遍意義，那麼將意味着行政法理論實際上被推翻了。顯然，這種懲處措施完全不符合行政法原理，不具有全國性的普遍意義。所以，我們發現“霧霾罰單”的本質，不是行政處罰，而是上級政府對下級政府附帶條件的財政轉移。

“霧霾罰單”，合理性存疑

世界上有很多事情不見得完全合法，但是合理。我們可以進一步探討，遼寧省的做法能否真正帶來潔淨的空氣。如果可行，可以通過制度把這種財政轉移用制度固定下來。因此，“霧霾罰單”的合理性成為思考的焦點。

解決環境質量的措施，無非三個環節：一是提高污染者的刑事違法成本；二是提高污染者的侵權成本，賦予受害人求償的便利性和自由度；三是提高監管的水平。在大氣污染這個牽涉面如此之廣的領域，依賴於第三種途徑可能是主要的。此次“霧霾罰單”看似把板子打在了關鍵位置，實則沒有打中要害。監管機構雖然是具有獨立法律人格的政府部門，但監管要真正有力執行，需要依靠的是監管機構的工作人員盡職盡責。換句話説，如果不追究監管機構工作人員的個人責任，監管的力度恐怕難以保證。

此次“罰款”將全部用於遼寧省藍天治理工程，而更多的細節，遼寧省政府沒有更多的披露。筆者認為，至少牽涉兩方面的問題：一是資金分配如何體現地區間公平的問題；二是下級地方政府財政資金，主要來源於土地出讓金收入和地方税收，換句話説，這筆錢最終來自於納税人和買房人。普通大眾對於這筆資金使用細節，應該有知情權，而與之對應的，應該是政府如何披露信息以及環保政策決策如何與公眾良性互動的問題。

空氣污染的問題早已牽動了全國人的神經。與霾的戰爭，不應是一刀切式的魯莽決策。我們所有人包括污染者本人都是受害者，牽涉公共利益的決策更加需要官員的智慧、政府的智慧和全民的智慧。(張軍軍 作者單位：中國政法大學法學院)