小產權房花樣翻新體量驚人 自發形成成熟利益鏈

小產權房建成量之大、增速之快，已到了“驚人”的程度

文/《瞭望》新聞週刊記者張濤詹奕嘉

魏宗凱孔祥鑫白麗萍陳俊

近日，國土資源部、住房和城鄉建設部聯合下發《關於堅決遏制違法建設、銷售小產權房的緊急通知》，再次明確小產權房的非法性、危害性和嚴重性。

本刊記者對北京、上海、石家莊、武漢、深圳、蘭州等東中西部重點城市調研採訪發現，各地小產權房市場仍然活躍，房價快速攀升，購房者、開發商、村委會等利益相關方心中各有算盤，有人安於現狀，有人心存僥倖，也有人憂心忡忡。

由於城鄉土地二元結構的特殊性和現行土地政策的不健全，小產權房成為我國城鎮化建設中的“灰色地帶”。

上述兩部委緊急通知要求各地，對違法建設、銷售的“小產權房”開展一次集中排查摸底，結合實際研究提出分類處理的意見，並將結果報兩部。

花樣翻新“體量驚人”

依據法律界人士的解釋，小產權房是指房屋建設開發無償使用、佔用農民集體所有土地(如農村宅基地、農村建設用地或農用地)建造的房屋，持有村委會發給的產權證明，且不能向農村集體經濟組織以外人員流轉的住宅。

本刊記者在基層調查時發現，目前小產權房主要有三種開發模式：一是一些村未經審批擅自組建隊伍進行建設；二是部分村與開發商合作，由村出地，開發商出錢，雙方利益分成；三是個別村直接把集體土地賣給開發商，非法轉讓集體土地使用權。

“前些年小產權房基本屬於小打小鬧、私下買賣，而現在動不動就建出一個成規模的花園小區來。”中國綜合開發研究院旅遊與地產研究中心主任宋丁説。

全國工商聯房地產商會公佈的數據顯示，1995年至2010年間，全國小產權房竣工建築面積累計達到7.6億平方米。

記者在北京小產權房較為集中的昌平區沙河鎮和房山區良鄉地區實地走訪時瞭解到，當地小產權房已成規模聚集之勢，兩地白各莊新村和金鴿園項目各有樓房40棟左右。

距離市中心半小時車程的甘肅蘭州七里河區八里鎮，7公里長的一條溝聚集了十幾個正在如火如荼建設的小產權房項目。不少村打着“城鄉一體化”的旗號對外銷售小產權房，自稱是村幹部的售樓人員還説，“將來只要補交一部分錢，就可以由‘村證’變為‘市證’。”

原本較為平穩的小產權房價格，近來持續走高。在北京白各莊新村小產權房售樓處，前來了解、諮詢、購買小產權房的購房者絡繹不絕。銷售人員“打包票”説，這裏的小產權房是村民回遷房，購房者將與村民混住，因此“政府不會拆除，絕對安全”。她建議“儘快出手”，因為這幾個月來房價漲得厲害，已經從8月每平方米不足萬元，漲到如今每平方米1.4萬元。但周邊回龍觀地區的普通商品房價格為3萬元左右。

在深圳小產權房較為集中的寶安、龍崗、龍華新區等地，交易十分活躍，一些小產權房已經賣到每平方米2萬元左右的高價，與附近的普通二手商品房相差無幾。

另一方面，儘管“紅頭禁令”年年發，但真正予以清理拆除的少之又少。讓小產權房開發商、購買者、村集體普遍懷有一種“法不責眾”的僥倖心態，也讓開發商在高額利潤的驅使下鋌而走險。

此次也不例外。一邊是《緊急通知》叫停，另一邊記者看到，位於石家莊市大郭村的淺山逸景小區仍在加緊建設當中。售樓人員告訴記者，小區是在集體土地上開發的，現在五證不全。問及《通知》重申的“非法”身份，售樓人員表示，“國家禁了好多年了，不也沒動真格的？小產權房遲早得轉正，根本沒人管。”

2012年6月至今，北京共清理認定83個“小產權房”項目，涉及土地面積5000畝(其中耕地132.94畝)，總建築面積約381萬平方米，涉及昌平、房山、懷柔、通州、延慶、大興、門頭溝、密雲8個區縣。8名違法當事人被移送公安機關，31名責任人被移送監察機關處理。

但違法成本與高額的開發利潤遠不成正比。近期被拆除的北京昌平區南莊營村佔地近700平方米的小產權房項目，每平方米僅罰款24元，總計罰款額約1.6萬元。

“改善民生”旗號下的異變

甘肅蘭州七里河區“水墨園”小產權房主小馬告訴記者，城裏房子太貴買不起，這裏房子便宜，環境又好，自己4家親戚都住在這裏，沒有產權無所謂，還是覺得“很划算”。

當地後泉村一位村幹部説：“我們的出發點是改善村民居住環境。村民這些年一直住着低矮破舊的平房，以一比一的面積置換到新建的樓房後，不用掏一分錢，暖氣、燃氣一應俱全，剩餘的大部分房源出售後還可增加集體收入，這是多好的事啊。”

但一些村民表示，外地很多城市城中村改造都是一比三的置換比例，本地做法是在糊弄老百姓，還説是“改善民生”。

採訪中記者瞭解到，在一些地方，小產權房價格的瘋漲給地方政府帶來了多重好處，加快了當地城鎮化的推進，增加了集體和個人收入，成為當地的“民生工程”。

客觀上，這些違法建築也支撐了快速的城鎮化，極大滿足了打工者的需求。採訪中，一位專家表示，小產權房的尷尬身份，一方面源於其產生的特殊歷史背景和現行土地管理法律法規的不健全，另一方面也和目前大城市房價高、“買房難”的現實緊密相關，需要在社會發展中尋求解決之道。

但不容忽視的是，“小產權房沒有經過合法程序而進行出售，雖然集體和買房者受益了，但國家税收遭受損失”，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為，“如果允許蓋小產權房，那就意味着所有農村都可以蓋，很容易突破我國建設用地徵地指標限制，18億畝的耕地紅線很難保證。”

深圳市住房研究會常務副會長陳藹貧提醒説，絕大多數小產權房都是沒有辦理工程驗收的，很多都達不到消防驗收標準，存在嚴重的安全隱患。另外，他指出，一些小產權房項目涉及違反農田耕地、水源地保護等法律規定，這種“撞高壓線”的行為必須予以強硬處理。

形成成熟利益鏈條

本刊記者在北京、上海、廣東、湖北、河北、甘肅等地調查發現，受執法不力、違法成本過低、地方保護等因素影響，一些地方政府和職能部門在處置小產權房問題上顯得“弱勢”，放任自流、故意迴避，更有甚者還參與“違法分成”。小產權房市場已自發形成一個較為成熟的利益鏈條，成為屢禁不止的關鍵。

記者日前在深圳看到，“新城國際”、“佳和園”、“香榭酈景”等小產權房項目仍順利銷售。深圳規劃部門一位幹部説，這些小產權房有的佔地幾十萬平方米，配套設施齊全，“背後都是有利益鏈的。雖然是村幹部所為，但村裏有這個需求，就會轉化為街道的需求，搞不好區裏都會有人出來阻止執法。”

在利益誘惑下，還有一些執法人員充當小產權房的保護傘。廣東國欣律師事務所律師鍾敏榮以深圳為例分析説，查違工作都由街道辦事處下面的執法隊負責，執法隊權力有限、資金有限、人員有限，讓他們負責拆掉龐大的違法建築羣，猶如“雞蛋碰石頭”，一些人則被巨大的經濟利益驅使，轉而保護小產權房的建造，形成了不少腐敗案件。

對於北京等地方政府已經開始的清理行動，一些開發商存在僥倖心理，認為只要規模夠大、居民夠多，政府不會輕易動，“法不責眾”。

作為開發主體的村委會和開發商，還趁機利用和製造“小產權房即將合法化”的聲音，坐收漁利。

鍾敏榮認為，在城鄉土地二元制度下，集體土地、宅基地限制流轉，集體土地所有權的主體不清晰，地位不平等，權能不完整，造成集體和農民個體行為短期化。

對於這種短期化行為，前述兩部委緊急通知明確指出：建設、銷售“小產權房”，嚴重違反土地和城鄉建設管理法律法規，不符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，不符合土地用途管制制度。並再次重申，建設、銷售和購買“小產權房”均不受法律保護。

為切實履行好監督管理職責，緊急通知要求對違法建設、銷售的“小產權房”開展一次集中排查摸底，結合實際研究提出分類處理的意見，並將結果報兩部。

國土資源部提出，利用半年左右的時間，對違法建設、銷售“小產權房”問題進行專項整治。從地方來看，以江西省為例，已明確對“小產權房”等違法用地一律不予以確權登記發證。□