胡佛：台灣監察院制度的展望

2月5日，台灣“中央研究院”院士胡佛應邀在台灣監察院八十週年院慶儀式上發表主題演講，指出台灣監察院與中國傳統和中國命脈是相連的，任何“去中國化”言論都應堅定而積極地加以駁斥，並有所作為，如修訂法規。本文為胡佛院士演講全文，由台灣大學政治學教授、台灣“中央研究院”院士朱雲漢推薦。

台灣“中研院”院士胡佛在台灣監察院演講

今天是貴院的院慶，又正值春節的期間，先要向諸位同仁及貴賓祝賀及拜年。在這個重大慶典的時日，我應邀到貴院就“監察院制度的展望”表示一點看法，真感覺到非常榮幸。“展望”有着重大的方向，目前社會出現許多政治問題，我就根據其中幾個較重要的，而值得監察院在今後發展上特別重視的，提出幾點淺見及願景，所以我的講題也可以是：“當前監察體制的發展方向”。因為重點在大方向，所以我就不重細節，可能有些空泛，敬請大家指教。

一、維護國脈的傳承

對中國歷史具較深入研究的人士，皆認為中國是人類歷史上“超穩定的國家”。國家能夠“超穩定”主要在於中國自古以來建立考試、監察二權牽制皇權的分權體制與文化。這種體制與文化是以“人本主義”及“菁英主義”為基礎，着重“人治”的良善治理，且不隨王朝的更迭而改變，成為歷史中國的立國精神與政治“憲章”。這一“憲章”凝固了中國的整合與發展，並在歷經多種患難後，使得國脈的傳承始終不斷。

孫中山先生創設民國，以西方的行政、立法與司法的三權，取代皇權，並結合中國傳統的考試、監察的兩權，形成五權分立的政府，這使得中國傳統的“人本主義”、“菁英主義”與西方現代的“民主主義”與“法治主義”相融合。孫中山先生的創設，不僅促進良善的治理更臻完善，其中特別重大的意義則在國家的生機與命脈獲得進一步的充實與滋長，使得中國超穩定的國脈，歷久常青，傳承不絕。

但台灣近若干年來出現某些“去中國化”，“廢考試、監察兩院”，以及貶抑孫中山先生五權理論為“拼湊”的種種聲浪。作為國家基本體制五院之一的監察院竟有三年多（2005-2008）之久不能運作，形同廢置，造成國家整合及穩定的嚴重危機。現監院雖已恢復，潛伏的危機仍在。今後監察院必須要有廢監察院即毀損國家穩定與整合的高度警惕，無論在理論與實務上皆要強力肯定監察院存在的價值。不但不能受到前述那些聲浪的影響，更要堅定而積極地加以駁斥，並有所作為，如修訂法規，明定在下屆監院未能行使職權時，由原任監委續任，以及比照司法院，不得刪減預算等；再如公職人員出現此類的言行，若涉及違法、失職，即應加以糾彈。

二、堅持菁英的制衡

五權體制的運作，重點在權力的分立與制衡，但深入一個層次看，即可發現另有一層機制的制衡，那就是相對民粹政治，司法、考試、監察的菁英治理所運作的獨立權力及防制。菁英的良善治理主要根據專門的知識及能力，這樣的菁英結構當然要獨立於民粹政治的操弄，並進而防制濫權，否則就難能順利運作。

在另一面，民粹政治在性質上強調個人的訴求與權力皆至高無上，這種人人皆是精粹的觀念，在各種政治、社會及媒體勢力的牽引下，常不能遵行既有的政治規範。縱在一個民主規範相當周延，參與管道也非常暢通的國家，也常易出現一種體制外，甚至反體制的行動，破壞到民主與法的正當性與正常運行，更進而妨礙到菁英結構的良善治理。為了防制民粹政治的操弄與濫權，菁英治理的制衡，當然十分重要。

近年來，台灣已經常出現民粹操弄及濫權的現象，這在若干仍存爭議的案件中可以發現到，如軍公教退休金案、軍法改制案、司法關説案等。試以軍法改制案看，在士官操練致死的法醫報告尚未作出前，喧騰的輿論，有如公審，社會不斷受到震撼，政府則不能權衡輕重，急速改制。我在驚愕之餘，聯想到梁啓超一首詩中的名句：“軍魂銷盡國魂空。”面對這樣的民粹操弄的情勢，監察院似應特別警覺，一面當然要尊重公民依據民主規範所行使的參與權，但民粹並不就是民主；濫權更無益於民權，所以另一面則要加強菁英制衡的功能。不僅在各種監察權的行使上，排除各種民粹的壓力與干擾，更要運用監察權的機制，監督及遏阻其它四院的公職人員在民粹壓力與干擾下，所作出的違法失職行為，特別是行政院的不當措施，上列一些案例皆可供監院作進一步的省察。

三、發展防肅的功能

監察院主要行使的監察權為兩種，即糾正與彈劾，主要的對象為行政院的各項失當的設施及公務人員的違法失職。但這兩項糾彈權皆在事件發生後，才能行使，且在制度設計及執行效果上存有若干爭議：如糾正權牽涉到立法院的政策決定權，且欠缺強制的效果；對司法人員的糾彈，常被批評為影響司法獨立的第四權，不易施行。立法院則強調自治，根本不能對立法委員進行糾彈。對這些爭議與限制，在過去雖皆有一些討論，如我在早年即主張將檢察體系併入監察院，使監察院代表國家，既針對公職人員的違法失職，也針對民眾的罪行，獨立進行追訴。不過真要對整體監察結構進行調整與改革，也並非在短期內所能進行。

但目前最引起社會關注的，則在司法的獨立與公正，以及立法的亂象與關説。前者關係到法治，後者牽涉到民主，也就是有關國家政治體制的根本。監察院能否在糾彈權的限制之外，加強監察制衡的功效呢？我覺得陽光四法的制定，使監察院對公職人員及其關係人的財產狀況、利益迴避、政治獻金及進行遊説等，掌理相當的監督權能，我試稱之為“防肅權”。

簡單説來，防肅權具有幾項特色：其一，是對公職人員的監察，從事後的糾彈，發展到事先的防制，而能及早遏阻弊端的發生；其二，事後的究責可直接施行行政處罰，會立即產生除弊的功效；其三，對立法機構的民意代表及司法體系的法官、檢察官，皆可進行對人的監督及制衡，大為充實五權相制的功能，並有益民主、法治的改進。試舉“公職人員利益衝突迴避法”為例，監察院即可對包括立法院長、立法委員在內的相當層級公職人員，如假藉職務上的權力、機會或方法，圖謀本人或關係人的利益，即可加以行政處罰。上述的方法當然包括關説、請託等在內。當然，陽光四法仍需作更周延，更明確的規範，這或者也是今後監察權可加探討、研擬及發展的方向。

多年來，監察院的全體同仁在全方位推動監察權的行使，盡心盡力，不屈不撓，令我衷心敬佩，現以宋代大政治家王安石的一首自況、自勵的五言律詩，作為我的祝願與祝福。詩名是“孤桐”，錄之如下：

天質自森森，孤高几百尋。凌霄不屈己，得地本虛心。

歲老根彌壯，陽嬌葉更陰。明時思解愠，願斫五絃琴。