中國式BT困局：承包商融資後無力還錢 建成後政府無力回購
萬億隱形負債
2013年12月30日，國家審計署發佈了地方政府債務審計結果，過去一直沉在水下的BT（建設—移交）融資模式負債首次浮出水面，作為地方政府負有償還責任的一種主要債務資金來源，BT規模僅次於銀行貸款。
根據審計部門對地方三類債務（政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務、政府可能承擔一定救助責任的債務）的劃分，來自BT模式的債務分別為1.2萬億元、465億元、2152億元，數目之巨超乎意料。
在地方建設資金短缺的大背景下，BT融資方式受到地方政府追捧，大量社會資金通過這一管道匯入市政設施、保障房建設等領域，為解決地方融資困局、推動基礎設施建設做出了貢獻。但BT模式在中國存在缺乏法規約束、運作不夠規範、融資成本過高等因素，近年來也暴露出諸多風險，一旦大規模暴露，連鎖反應不堪設想。
如何防範並減少BT模式的潛在風險？相關人士建議國家或省級政府制定BT融資模式的管理規章，加強重點環節監管；嚴格執行BT項目公開招投標制度，同時把BT項目形成的負債計入地方債務範圍，通過統籌本區域BT項目，嚴格控制地方債務風險。
為此，我們對BT模式所形成的隱形債務進行了梳理，有關方面為化解這一風險而進行的種種努力值得關注。我們期望這一問題在接下來的規範管理中得以優化，避免成為中國新的債務“懸河”。
——編者
上篇：中國式BT融資鏈
“我是第一次做這種投資，沒想到會是這樣的結果。” 李彩（化名）顯得有些激動。
李彩原在中央某機關工作， 2012年經一位親戚介紹，瞭解到中金嘉鈺基金有限公司（下稱中金嘉鈺）正在為太平洋建設集團的一個BT項目融資。
由於這是縣政府的道路工程，有“財政撥付的紅頭文件”，同時項目投資收益也非常誘人，預期年化收益12%以上，而當時銀行一年期存款利率僅為3%。於是，李彩決定拿出全家的積蓄，投資127萬元。
按照協議，一年以後，投資人可以選擇退出，並退還全部本息。但是李彩和其他97位投資人驚訝地發現，資金使用方以縣政府未撥付工程款為由，拒絕償還本息。
於是，98個投資人開始了延續數月的討債之旅。正是這個不起眼的融資糾紛，掀開了“中國式BT”風險融資鏈條脆弱的一角。
太平洋建設集團掌門人嚴介和（資料圖）
地方青睞BT融資
唐山市灤南縣嘴東經濟開發區（下稱嘴東開發區）名不見經傳，但是它的鄰居卻廣為人知，與其一河之隔的正是曹妃甸國家級經濟技術開發區。
2011年初，灤南縣全面推進嘴東開發區建設，對於這個荒蕪之地來説，要建成一個省級經濟開發區，急需加速推進園區的基礎設施，尤其是道路工程建設。否則，根本招不來商。
市政道路屬於純公益性項目，實力雄厚的地方政府直接撥付財政資金建設，更多的地方政府通過地方融資平台，即地方政府將土地劃撥給融資平台，然後由融資平台向銀行抵押貸款。
對於財力緊張的灤南縣來説，財政資金難以支撐園區的建設計劃，而通過融資平台融資又面臨資質不高、抵押品缺乏兩大難題。
由於園區剛剛運作，融資平台建設尚不完善，且在國家嚴控金融機構向地方融資平台貸款的大背景下，小而散、償債能力極弱的縣級融資平台融資能力受限。
農發行、國開行可以提供基礎設施建設融資，但需要土地抵押擔保。“做多了以後政府沒有辦法提供那麼多質押品。”當地一位官員道出了通過銀行融資受限的緣故。
為解決這一困局，地方政府選擇了BT模式，它大大減輕了政府的當期支付壓力。
2011年1月27日，灤南縣人民政府與太平洋建設集團（下稱太平洋集團）簽訂了一份框架協議書。
該協議主要內容是後者在灤南嘴東經濟開發區投資建設道路、景觀園林、水利工程等基礎設施。
同年5月，太平洋集團通過招投標，以BT方式承建嘴東經濟開發區灤河大道、秦嶺大街、湘江大道三條道路工程，當時概算總投資3.862億元。很快，太平洋集團在開發區組建了項目部，開始修路。
“為了支持他們（太平洋集團），政府先給一部分資金，實際上這是一個以BT協議為主的道路工程協議。”灤南縣委副書記蔡春奎告訴《財經》記者。
根據協議，嘴東開發區管委會按照完成的工作量，撥付35%的工程款，其餘65%由承建方太平洋集團墊付，並在三條道路驗收完工以後分四年償還。在項目完工後的第一年償付30%；第二年償付20%；第三年償付10%；第四年償付5%。這意味着，全部收回資金需要六年。
這是典型的“中國式”BT模式——政府出資三分之一，企業墊付三分之二，之後政府逐年償付工程款。這種變異的BT模式有別於國外——項目完全由企業建設，政府回購，風險企業承擔。
有限合夥基金“救場”
“2012年3月，修了將近一年之後，太平洋集團沒錢了，因為資金困難導致道路工程建設緩慢甚至停滯，我們管委會多次督促，但仍不能正常施工。”蔡春奎介紹説。
此後，融資計劃提上日程。
在三方簽訂的融資協議中，嘴東開發區管委會為融資提供抵押品，中金嘉鈺負責籌資，太平洋集團使用資金並償還本息。
經“中間人”介紹，太平洋集團與中金嘉鈺取得聯繫，後者當時在嘴東開發區運作一個產業園項目。2012年7月雙方接觸並達成融資意向，雙方計劃融資1.2億元，借款兩年（一年期滿後投資者可以選擇退出）。
2012年10月，李彩的資金打入指定賬户，與其一同打入的還有另外97人。由於投資者投資熱情極高，該項目實際募集1.9億元，超募7000萬元——這是融資糾紛發生後，投資者維權時才發現的。
根據招募説明書，太平洋集團下屬的子公司太平洋三江建設公司（下稱太平洋三江），作為普通合夥人發起成立了北京太平洋恆泰投資中心（有限合夥），普通投資者認繳以後成為有限合夥人。募集來的資金用於嘴東開發區的BT項目建設，項目投資收益歸投資人（見附圖）。
這種有限合夥基金的運營模式，在中國式BT項目中較為常見。
2007年6月實施的《合夥企業法》新增了有限合夥形式，這對於國內私募基金髮展影響較大，該法破除了私募基金設立上的法律障礙。2007年後，有限合夥企業風生水起，成為國內風險投資、私募基金的主要形式。
按照規定，有限合夥基金需要在工商部門註冊，之後就可以開展募資活動。由於門檻較低，導致有限合夥基金市場的混亂，“兩三個人註冊個公司，然後以某一項目名義募集資金”，其中不乏一些騙子公司。由於缺乏監管，有的有限合夥基金還違規“明投暗貸”，從事高風險貸款業務。
風險控制弱是這種投資基金的命門，也是糾紛發生的主要原因。在嘴東開發區BT項目招募説明書中，融資擔保僅為灤南（嘴東）經濟開發區管委會的一份紅頭文件——關於太平洋建設集團道路建設財政撥款撥付的決議。
為了融資，地方政府往往用土地來抵押，或者出具擔保函、安慰函，這是地方舉債的通常做法。
急於推進基礎設施建設的嘴東開發區管委會，在無法出讓更多商業用地的情況下，試圖用政府儲備用地抵押。
2012年9月4日，嘴東開發區向灤南縣政府請示用土地收儲中心1042.33畝鹽場土地作為抵押品，幫助太平洋三江融資。這一請示獲得縣主要領導的同意，此後國土局、規劃局為之出具審批意見。一番努力之後，仍然未能完成抵押登記。
在僅有一份財政撥付決議的紅頭文件情況下，中金嘉鈺開始募集資金。
李彩之前並沒做過這類投資，但是看到是政府項目，而且有政府紅頭文件，便很放心地投資了120多萬元。
據其介紹，自己投資的數額並不大，投資300萬元、500萬元的大有人在。中金嘉鈺負責人證實了募集時的火爆，“兩個小時就募集齊了，沒有募上的哭着喊着要進入。”
就這樣，來自全國各地的1.9億元資金投向了灤南縣的BT項目。這些資金大多用於償還承建方拖欠材料供應商的貨款等。由於建設資金短缺，原定於2013年末竣工的三條道路，至今仍有兩條是“半拉子工程”。
高息融資鏈條顯現
據悉，太平洋三江為這筆資金支付的年利率接近30%，融資成本之高超乎想象。一位投資基金管理公司負責人卻認為這就是現在的行情，由於資金短缺，信託、BT項目融資的綜合成本確實在30%上下。
在這個融資鏈條中，普通投資者、中介機構、基金管理公司，以及撮合資金供應和需求雙方的“掮客”，分食了全部的利益。
首先是普通投資者，根據投資額度不同，以及與基金管理公司談判情況，投資者獲得的年化收益在12%－17%之間不等。一位投資300萬元的投資人介紹説，由於是老客户，協議上的預期年化收益為17%。
其次是中介理財機構，這是一些以各種理財公司、財富中心等名頭存在的公司，專門從事第三方理財業務。他們將客户介紹給基金管理公司。作為回報，基金管理公司支付中介理財機構4.5%－6.5%不等的收益。
之後是BT項目融資的中樞——基金管理公司，其收入主要是兩塊：顧問費、募集費，約12%，以1.9億元為標的，可以獲得2200多萬元收入。但由於需要支付中介理財機構的費用，其真正收入在5.5%－7.5%之間。
該項目中，還有一個神秘的“掮客”，在撮合了資金需求方太平洋集團和籌資方中金嘉鈺之後，他獲得了約4%（800萬元）的提成。
那麼，市政道路工程利潤空間有多大，何以能承受如此高的融資成本？
嘴東經濟開發區管委會一位受訪人士介紹説，以融資1.9億元為例，融資規模是總投資的一半，雖然融資成本近30%，但平攤下來，仍有利潤空間。
“BT項目利潤率原來比較高，可以達到35%，近年有所降低，大概25%左右。”一位多年從事BT項目建設的負責人介紹説。
灤南縣委副書記蔡春奎介紹説，在這起糾紛中，投資者、基金管理公司、太平洋集團、縣政府幾方都有責任，但主體責任還是在太平洋集團。在和投資人簽訂的協議中，至少有兩條沒有做到，一是一年後無條件償還本息，二是它作為普通合夥人承擔無限連帶責任。
太平洋集團一位高層人士告訴《財經》記者，此事是政府遲遲沒有撥付工程款造成的。
據悉，經過核定太平洋三江完成工程量2.3億元，按照35%算，應撥付8175萬元工程款，除去已經撥付的5000萬元，尚有3175萬元未到位。
上述人士還介紹，太平洋集團委託太平洋三江建設該項目，但並沒有委託融資，因而這是子公司的獨立行為，集團不承擔責任。
在查詢太平洋三江工商資料後，投資者發現，該公司股東為高慶東等三個自然人，太平洋集團宣稱太平洋三江公司為其子公司，實際上並無任何股權關係。有投資人認為，這是太平洋集團為避免子公司糾紛殃及母公司而進行的特殊設計。
當地政府質疑承建方太平洋集團償還能力和誠意，根據BT協議，政府支付35%的工程款，即使全部完工，也就1億元，如何全部償付1.9億元資金的本息？“政府撥付的工程5000萬元，融資1.9億元，共2.4億元，請問它在嘴東投錢了沒有？”
目前，灤南縣政府已承諾3月底前把政府欠的3175萬元工程款撥付到位。太平洋集團、中金公司、灤南縣政府三方正積極商討還款計劃，以保障投資人的利益。
隱形債務風險預警
從各省已經公佈的政府性債務審計結果來看，發達地區負債更多的是低成本的銀行貸款和企業債券。
欠發達地區通過BT、信託等高成本融資的比例明顯偏高，在國家收緊這種舉債方式後，貴州、山西、河南、重慶、廣西、四川、江西等省將面臨更大的償付壓力。
由於欠發達地區政府信用資質相對較低，土地出讓收入不高，政府的融資渠道較窄，這給BT等融資方式留下了市場空間。
在肯定其為推進基礎設施建設，加快縣域經濟方面的貢獻外，還要預警其債務風險。
以灤南縣為例，該縣政府性債務主要來自新區——嘴東開發區，另一個開發區由於在老城區，基礎設施完備，負債僅幾千萬元。
據悉，截至2013年底，嘴東開發區負債4億元左右，其中三分之二為BT負債，三分之一為銀行貸款。BT投資主要用於吹沙造地和市政道路建設。
“後來中央四部委發文要求慎做BT項目，自那之後，地方縣裏原則上不再做BT項目了。”灤南縣一位官員介紹説。
2012年12月，財政部、發改委、央行、銀監會聯合下發了《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預【2012】463號）。
該文要求切實規範地方政府以回購方式舉借政府性債務行為，重點提及除法律和國務院另有規定外，不得以BT方式舉債。
“國家限制BT項目以後，地方就更難了，必然逼着我們從轉變發展方式角度把更多錢投入到民生領域，逼着政府控制負債規模。”蔡春奎介紹説，2014年嘴東開發區的主要任務是控制債務規模，全年僅有一條投資額600萬元的道路建設任務。
灤南縣是河北省，乃至全國縣級政府融資困境的縮影。
根據國家審計署審計結果，2013年6月，全國縣級政府負有償還責任的債務3.957萬億元，2011年以來每年債務增長26.59%。截至2012年底，全國195個縣級政府負有償還責任的債務的債務率高於100%；且債務償還高度依賴當地的土地出讓收入。
下篇：求解BT負債
BT模式大量進入地方基礎設施建設領域，其貢獻不容忽視，但這類融資不易監管。
“BT是最符合市場經濟要求的基礎設施建設方式。”太平洋建設集團創始人嚴介和告訴《財經》記者。今年54歲的嚴介和被認為是國內BT模式的開創者。
1996年，嚴介和籌資5000萬元，以BT的方式修建了江蘇宿遷市市府大道。這是一個頗具國際化融資特色的BT項目，即完全由企業籌資修建，之後政府回購。讓嚴介和十分得意的是，這條道路質量至今良好。
1998年後的五年，是嚴介和BT項目瘋狂增長階段。2003年建設部發布文件支持BT，這一模式因此陽光化，成為國內各地基礎設施建設的一種重要合作方式。
BT融資的新一波快速增長，是2011年後。
2008年下半年，為應對金融危機，國務院推出了4萬億經濟刺激計劃，大量基礎設施項目上馬。2010年國內外經濟形勢驟變，央行多次出台政策收緊銀根，地方續建和新建的工程面臨資金短缺問題，一些地方紛紛選擇BT模式。
高成本的BT模式大量進入地方基礎設施建設領域，其貢獻不容忽視，但這類融資不易監管，隱藏的債務風險引起了中央部門的警惕。2012年末，中央四部委發文，對地方政府選擇BT模式建設的項目進行了限制。
在新一輪地方政府債務審計中，這種新的舉債方式被重點盯防。根據審計署的統計，BT成為地方政府負債的第二大資金來源，截至2013年6月，政府負有償還責任的債務中來自BT的達1.2萬億元（見附表）。
2013年7月31日，國務院總理李克強提出，要發揮市場機制作用，利用特許經營、政府購買服務等方式吸引民間資本參與基礎設施建設、運營。這讓嚴介和看到了陽光，他認為，中國的BT模式大有可為。
地方萬億BT債
和2011年全國地方政府性債務審計相比，2013年國家審計署部署審計時，特別增加了對各省、市、自治區通過新的舉債主體、新的舉債方式負債情況進行摸底。
根據審計結果，從政府性債務資金來源看，截至2013年6月末，全國總體上仍以銀行貸款為主，一半債務來源於此。第二資金來源BT的債務規模也十分驚人。政府負有償還責任的債務1.2萬億元，政府負有擔保責任的債務465億元，政府可能承擔一定救助責任的債務2152億元。
從30個省（市、自治區）和3個計劃單列市政府性債務審計結果可以看出，BT等高成本融資方式所佔比重較高。貴州、四川等省來自BT模式的債務規模較大，均超過千億元，且在負有償還責任債務中佔比高。廣東、上海的BT債務緊隨其後，規模超過800億元。
尤其引業界關注的是貴州省。截至2013年6月，該省4622.58億元政府負有償還責任的債務中，39.5%的債務（1827.41億元）來自BT，是債務的第一資金來源。緊隨其後的是銀行貸款1231.97億元，佔26.7%。
貴州省審計廳副廳長遊明進認為，由於歷史欠賬多，加上地表起伏度大、建設成本高等原因，該省基礎設施建設、民生事業發展等方面資金需求較大，須多方籌措。
從審計情況看，貴州省政府性債務資金主要用於基礎設施和公共事業領域。在政府負有償還責任的債務中，用於市政建設、交通運輸、教科文衞、保障性住房、土地收儲、農林水利、生態建設和環境保護等基礎性、公益性項目的支出佔85%。
據悉，目前國內BT模式融資主要集中在市政道路和保障性住房兩個領域。
浙江省審計廳副廳長陳煥昌告訴《財經》記者，浙江省引入BT、BOT項目建設模式較早，投資規模較大，據不完全統計，全省利用BT模式建設的資金規模已超過240億元，大部分市、縣政府均在利用BT建設模式。
2013年，浙江省審計廳對四個市、縣（區）人民政府在2010年1月1日至2013年9月31日期間，採用BT、BOT等融資模式的政府投資項目建設情況進行了專門調查。調查發現，四個縣（市、區）共33個項目，其中BT項目31個，BOT項目2個，總投資51.18億元。項目主要分佈在保障性住房、拆遷安置小區、水利圍墾、學校幼兒園、貨運停車場、垃圾焚燒發電廠等建設領域，總體來看，保障性安居工程佔大頭。
業界人士認為，全國的BT債務規模、風險尚未被全部揭示。
目前，通過BT方式變相舉債融資的既有政府部門（如交通、水利等），也有城投類的地方融資平台，由於BT項目沒有納入統一的債務管理中，在回購前，財政部門也沒有制定回購資金預算安排計劃，在政府債務中難見身影，因而被稱為是隱形的負債。
一位不願具名的知情人士認為，由於BT項目信息散落在各個部門手上，沒有統一的項目管理，存在統計難度，因而“BT實際規模要比統計數據大”。
緩解地方融資困局
位於錢塘江南岸的杭州奧體博覽城，是浙江省重點工程之一，建成後將成為杭州的新地標。根據規劃，核心區總建築面積270萬平方米，12個項目包括主體育場、游泳館、國際博覽中心等。作為博覽城的啓動項目工程，杭州國際博覽中心正如火如荼地建設。
這是一個典型的BT項目，總投資80億元，承建方是中鐵八局。
如此龐大的工程採取BT模式並不稀奇。佛山市市政基礎設施BT建設項目工程、天津津濱輕軌項目、北京地鐵奧運支線、南京地鐵二號線一期工程等都是大型BT項目的代表。作為一種新型的融資模式，它受到廣泛歡迎，並被大量運用到非經營性的基礎設施建設中。
BT模式指的是項目的運作由承包方獨攬，融資、建設均由其負責，待項目驗收合格後移交給發包方，發包方承擔建設成本和融資利息等。這一模式是從BOT（建設-運營-移交）演變而來，後者主要用於經營性基礎設施項目，例如高速公路。這一模式的出現，解決了政府基礎設施投資資金不足的難題。
BOT在英美國家被廣泛應用，傳入中國後，在一些經營性項目（如電廠）上運營。上世紀90年代開始，國內出現了BT項目。但由於政府性投資項目必須公開招投標，BT模式一直不具備合法身份。
2003年後，新一屆政府上台，大力推行基礎設施建設，但當時面臨資金短缺壓力。次年國務院出台了投資體制改革的決定，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域，BT被官方認可，並得到發展。
新一輪瘋狂成長是在2011年後，這緣於當時國家宏觀調控政策變向，2008年底以來寬鬆的貨幣政策被逐步收緊，已經上馬和準備上馬的項目出現“錢荒”。對於基礎設施薄弱、建設壓力大等欠發達省份來説，這一問題尤為突出。
可以説，BT的消長，與國內宏觀調控密切相關。
“因為各個融資平台在銀根收緊以後沒法借款，只有通過BT方式來做。2008年以後這波投資上來，項目鋪開了，但銀根收縮，在建工程必須續建完工，不做也沒有辦法。”浙江省審計廳投資一處副處長邵挺認為，地方政府大量用BT模式也有自己的苦衷。
中國式BT困局
BT模式產生於國外，在引入中國後被改良為“中國式BT”。所謂中國式BT，是項目建設時政府出資一部分（一般為三分之一投資總規模），企業墊付一部分，進入回購期後政府逐年償還。而在國際通行多年的BT模式中，政府幾乎不承擔任何風險，完全由企業自行承擔。
“BT就是正派與腐敗，乾淨與骯髒的分水嶺。”在嚴介和看來，中國式BT是一種妥協，也是中國國情逼出來的一種模式。正派之人希望風險完全由企業承擔，腐敗之人希望政府承擔部分風險，這樣他才有權力。
讓渡一部分利益給既得利益羣體，這是行業“潛規則”。在一些地方的政府工程中，承建方總承包之後，會分包一部分工程給既得利益羣體。
嚴介和所在的太平洋集團在全國多個省市參與BT項目建設，從投資額度來看，是目前國內最大的民營企業。據悉，該集團利潤主要來自BT，其中四分之三是中國式BT。
“我們在二三線城市、經濟欠發達地區投資力度大，央企不願意去，因為風險大，他們主要集中在江浙滬、珠三角地區。”嚴介和介紹説，該公司在貴州、雲南等省份的項目較多。
目前涉足BT項目建設的還有一支“國家隊”，即央企中從事建築業務的公司，如中國中鐵股份有限公司、中國鐵建股份有限公司、中國交通建設集團有限公司、中國建築股份有限公司、中國水利水電建設股份有限公司等。許多省的城建公司也涉獵其中。
由於融資能力強、融資成本低，這些國字頭的企業在承攬BT項目時十分“兇猛”，他們一般選擇投資額度10億元以上項目，有的項目投資甚至近百億元。
麥肯錫城市中國計劃研究團隊認為，BT模式高度依賴當地政府的財政支持，而我國大部分中小城市卻很難承擔這份重任。面對許多較為基礎性、中小規模的市政項目，政府難以下決心“勒緊褲帶”，將未來財政預算一部分預留給BT回購。
能否如期回購，成為BT項目最大的風險，保障房建設領域出現的苗頭值得深思。
中國冶金科工集團有限公司（以下簡稱“中冶”）是國家基本建設和海外工程承包的主力軍之一，是國資委確定的以房地產為主業的16家中央企業之一。在國務院提出三年9000億元保障房建設計劃後，國資委鼓勵央企投身保障房建設，中冶判斷這個市場潛力巨大，於是迅速調整方向，主攻保障房。到2011年，中冶已成為全國最大的保障房開發企業。
大量以BT方式建設的保障房，也給中冶帶來了麻煩。據悉，在有的地區，許多保障房建好後，地方政府不回購、不分配。由於前期墊資主要來自銀行貸款，延遲迴購導致資金無法回籠，額外支出的利息攤薄了項目利潤。
這導致上市公司中國中冶財報中應收款淨額增加，在2013年上半年財報公佈時，公司已經對此提出預警。實際上，中冶從去年開始就已選擇逐步退出保障房建設。
2013年11月12日，中冶公告宣佈，全資子公司中國三冶和其下屬鞍山中冶置業有限公司當日與中信信託等簽署《債權轉讓協議》，擬將中國三冶持有的鞍山市勞動路保障性住房建設項目（BT項目）的債權轉讓給中信信託，涉資13.2億元。
由於資金缺乏，許多地方選擇與有實力的企業以BT方式建設。因購房者需要支付一部分成本，理論上而言政府自己承擔的成本並不高。但因位置偏遠，交通不便，或者價格優勢不明顯等因素，一些地方保障房出現無人申購局面。由此帶來的回購風險始料不及。
BT模式存在市場運作、政策變動、政府信用等風險，中冶尋求解套，正是BT項目建設中風險的直接顯現。
BT項目建設期一般為兩三年，進入2014年以後政府回購項目逐漸增多，償付壓力增大。加上2014年是企業債券償付高峯期，一旦出現集中兑付期疊加，地方政府無法如期回購的風險極高。
目前，唐山、温州等地區個別的BT項目，尚未進入回購期便出現債務糾紛，有的項目甚至被叫停，發包方和承建方對簿公堂。
BT融資規範之途
在今年初召開的浙江省政協十一屆二次會議上，該省審計廳副廳長陳煥昌提交了一份提案，建議加強對政府性投資BT、BOT等融資模式項目的監管。
陳煥昌告訴《財經》記者，BT項目投資建設缺少相應的法律法規依據，一些地方在試點基礎上出台的地方性法規在制度設計和執行上存在許多需要完善的問題，例如在制度設計上沒有嚴格界定使用範圍和條件，沒有明確規範BT模式的項目審批、發包行為。
“BT項目基本上都沒有實行公開招標，誰來做都是和個別人談的，很不規範，隨意性大。”陳煥昌介紹説。
浙江省審計廳對四個縣（市、區）的33個項目調查後發現，除了3個項目實行公開招標和1個項目在當地招投標中心公告過外，其餘29個項目均未採取公開招標，其中直接發包的1個，通過談判形式確定的5個，以會議形式指定的6個，採取邀請招標確定的18個。
這種以邀請招標方式確定投資人，導致市場競爭不充分，往往導致熟人承包工程的局面。“不公開操作，可能有利益輸送。”一位熟悉融資運作的業內人士説，這同時還會導致建設成本過高，增加了政府的債務負擔。
以浙江某縣9個BT項目為例，除了2個項目有一定下浮外，其餘7個概算造價均無下浮，而該縣當地同期、同類採取市場公開招標的項目概算造價中標下浮比率在13.5%。
融資成本過高、項目管理費收入不規範等，也是BT項目遭到詬病的地方。
多位受訪人士擔憂，BT項目從建設到完成回購需要數年時間，在實際操作中，往往出現上屆政府為了政績，不顧財務狀況，進行大量基礎設施、保障房建設等。
浙江審計廳投資一處處長陳巖明擔心BT項目爛尾，由於債務償還是靠政府信用擔保的，如果違約，勢必會造成政府信用受損。為此他建議，哪些項目可以用BT方式建設，哪些不可以，要有清晰的界定，並和償債能力關聯。
在銀行貸款、發行債券等低成本融資渠道受阻情況下，高成本的BT等融資方式大量進入地方基礎設施建設領域，其貢獻不容忽視，但這類融資十分隱蔽，難以統計，難以監管，隱藏的債務風險不容小覷，能否逐步有所化解，仍然存在諸多不確定性。
為此，業內人士建議制定出台BT項目建設管理的規章制度，明確項目建設範圍和相關部門（如發改委、財政部門）職責；嚴格執行BT項目招投標制度：將BT項目形成的債務納入統一的債務管理，統籌管理區域內BT項目立項、在建、完工、移交，嚴控地方債務風險；加強項目建設過程監管，加強項目質量和造價控制等，使BT模式規範運行。
同時，地方政府要積極探索這類非經營性建設項目新的融資方式，否則無法從根本上緩解資金短缺困局。麥肯錫城市中國計劃研究團隊認為，以商業-公共土地捆綁開發的融資模式不僅可用於市政道路，它在許多非營利城市設施，甚至是城市綜合體開發方面都可以引用。
資料
BT融資在中國
所謂BT（Build－Transfer，建設－移交），是政府利用社會資金進行非經營性基礎設施建設項目的一種融資模式。它由BOT（建設－運營－移交）模式演變而來，是PPP（Public－Private－Partnerships，公共私營合作制）模式的一種形態。
目前，BT模式在市政道路、保障房建設領域被廣泛採用。
1984年，中國實施了第一個基礎設施BOT項目——深圳沙角B電廠。1995年5月，國家計委正式批准來賓B電廠作為BOT投資方式的試點，這是中國第一個經國家批准的BOT試點。
1996年，江蘇宿遷市市府大道以BT方式修建。
此後，BT被越來越多地運用到市政道路建設項目上，但由於運作模式與招投標相關法律法規衝突，一直未得到官方認可。
2003年建設部[2003]30號文——《關於培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》提出，鼓勵有投融資能力的工程總承包企業，對具備條件的工程項目，根據業主的要求按照建設－轉讓（BT） 、建設－經營－轉讓（BOT） 、建設－擁有－經營（BOO）等方式組織實施。BT模式開始獲得官方認可。
2004年國務院出台《關於投資體制改革的決定》，鼓勵放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域，BT模式迎來良好發展機遇。
2012年，四部門聯合發佈《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》，嚴格限制地方政府以BT方式舉借政府性債務行為。
2013年12月，國家審計署公佈全國政府性債務審計結果，在地方政府負有償還責任的債務中，BT成為第二資金來源，僅次於銀行貸款。其隱藏的債務風險引起中央有關部門關注。（記者 翁仕友 實習生 呂睿思）