一公務員50歲還是科員 基層公務員升職問題引關注
“公務員最大的好處就是穩定，只要不違法亂紀，不想自己走人，基本能幹一輩子。”公務員小趙如是説。許多人和小趙一樣為了穩定的生活，選擇公務員生活。但狹窄的上升渠道也滋生了他們的倦怠。
“當年一起畢業的同學中，我回到了縣裏，有的同學去了省直機關，有的去了市裏，還有一個進了外交部。當時覺得大家都是公務員，沒啥區別。但十年後同學聚會時就發現差距了。”小趙的煩惱也是許許多多基層公務員的煩惱。
在當下，公務員薪資制度、合理確定公務員工作負荷、暢通公務員上升通道等問題已成為公務員系統急需解決的問題。
李紅工作了二十多年，仍是一名普通科員。她説：“我都快50歲了，往上升是沒啥希望了。”
《瞭望》新聞週刊刊發文章《基層公務員升職之困》（文/《瞭望》新聞週刊記者葉前、範春生、白靖利、劉巍巍、艾福梅、張亮），關注基層公務員的問題。
“對我來説，這一生基本都能看到頭了。”儘管才30歲出頭，在蘇南某縣人事局工作的小趙卻已這樣描述自己的“職業生涯”。“我工作也有十多年了，一直在這個單位，現在名義上是個‘副主任’，級別不過是個科員。這都是熬年頭熬出來的，估計以後最多也就是個‘主任’，但還是科員，基本上也就這樣了。”
小趙的話，折射出當前公務員羣體“升職難”的困窘局面。這給很多公務員，尤其是基層公務員帶來了無盡的苦惱。
近期，《瞭望》新聞週刊記者走訪廣東、江蘇、湖南、雲南、寧夏、遼寧等地的近百位公務員瞭解到，目前基層公務員上升通道較為單一、狹窄，公務員羣體對於升職“天花板”、“擠行政”等現象反映強烈；而另一方面，抱緊“鐵飯碗”的保守心態又讓他們選擇留在“體制內”，或激情堅守，或混沌度日。
多位受訪公務員認為，在“職務本位”的晉升規則下，行政級別不僅決定着薪資待遇的高低，更關係着他們施展才華的舞台和空間，以及自身能力的社會認可度等“職業尊嚴”。要真正激發700多萬公務員的巨大“存量活力”，疏通上升通道、完善退出機制，是即將展開的公務員分類改革的必然選項。
“能上去的只是少數人”
小李的公務員生涯，是從寧夏隆德縣某鄉鎮開始的。“在鄉鎮什麼都得幹。我負責過鄉政府的食堂，天冷了還要劈柴、背炭、點爐子。”從北京一所重點大學畢業的小李今年27歲，2013年他通過自己的“途徑”調到了縣委機關。
“雖然行政級別沒變，但畢竟到了縣這一級。如果還在鄉鎮，副科、正科一步步往上走，指不定要熬到啥時候了，比我資歷老的人都在前面排着呢。”小李説。
在調研中記者發現，小李的心態是基層公務員對自己未來職業道路的普遍看法。在隆德縣，吃“財政飯”的公務員和事業編制人員一共有5100多人，但副科級以上幹部只有400人左右。職級越高，人數越少，這樣“金字塔”式的行政級別分佈，是全國公務員系統的一個縮影。
李紅在隆德縣鄉鎮基層工作了二十多年，仍是一名普通科員。由於行政級別是最低檔，她的待遇一直上不去。“我都快50歲了，往上升是沒啥希望了。在基層工作了這麼多年，待遇一直是最低的，心裏總感覺不太公平。”李紅説。
“級別上，基本可以確定我已經到頭了。”作為70後，珠三角某市的一位鎮街派出所副所長如今只是個副科級。他告訴記者：“在基層，像我這樣幹到退休還是科級的情況非常普遍。”“工作能力、學歷是必要條件，此外還有年齡、機遇、人緣，甚至社會關係、家庭背景都是影響升遷的因素。總之，能上去的只是少數人。”一位科級基層幹部這樣説道。
《瞭望》新聞週刊記者發現，各階層的公務員都存在着升職“天花板”。與基層公務員相比，省市兩級公務員看似起點較高，但同樣苦於上升通道的逼仄。
對很多機關的公務員來説，處級是一道難以逾越的“關口”。廣東梅州市某部門的張主任從科員、主任科員，再到副處長，一共花了10年。“我還算快的，有人幹了一輩子也沒上副處。在市這一級，像我這樣37歲做到副處級已算不容易，再往上走就更難了。正處級已經算‘高級官員’了，而‘領導班子’就更不是普通公務員可以想象的。”他説。
江蘇省一位幹了近十年處長的公務員對記者感嘆自己：“也就這樣了。我當年也算比較早升到副處的，可是從副處到正處用了七八年。一開始是沒機會、沒位子，慢慢的年紀大了，幹部越來越年輕化，自己不太符合形勢和條件了。總算熬到正處，心裏明白想更進一步沒什麼指望，現在有點混日子的感覺。”
在採訪中記者感受到，與升職“天花板”並生的，往往是公務員的倦怠情緒。遭遇升職困難後，大多數公務員都會出現“不平——鬱悶——接受——混日子”的心理波動週期。一位組織幹部對記者説，如果公務員改革不能很好地暢通上升通道，就難以從根本上提振整個公務員隊伍的“精氣神”。
怎麼打碎“天花板”
《瞭望》新聞週刊記者在採訪中發現，“職務本位”的晉升規則，使得公務員缺乏仕途之外的上升機制，“金字塔”式的行政級別分佈讓大多數身處“底層”的公務員，唯有“擠行政”這“華山一條路”；一些地方片面理解“幹部年輕化”，進一步收縮了“從基層幹起者”的上升通道；日漸增多的“空降兵”，更擠佔了基層公務員苦苦期盼的晉升資源。這些都是基層公務員遭遇升職之困的重要原因。
“當年一起畢業的同學中，我回到了縣裏，有的同學去了省直機關，有的去了市裏，還有一個進了外交部。當時覺得大家都是公務員，沒啥區別。但十年後同學聚會時就發現差距了。”小趙説，“人家起點高，雖然走得也不快、很艱難，但已經高出我一截了。同學裏混得最好的已經是副處了，後面還有得升。要是在我們這裏，怎麼可能？我們局長才是鄉科級。”
一些公務員表示，儘管從中央到地方，都鼓勵大學生到基層工作，但從升遷角度講卻“一點也不划算”。雲南的基層公務員李莉説：“如果從鄉鎮幹起，能到正科就不錯了，處級簡直是鳳毛麟角。但如果是在縣裏，情況就會好一些。越往上，升遷空間越大。從上級部門下來掛職，也是高起點。”李莉認為，這就是許多基層公務員持續參加公務員考試的重要原因。
“當前的公務員晉升制度遵循‘職務本位’原則，即國、（省）部、司（廳）、處、科五級。”遼寧省委黨校教授周維強説，在這種職務與層級掛鈎的晉升規則中，一個鄉鎮長無論幹了三十年，還是五十年，除極個別的可以幹到副處退休，正常情況下正科級就到頭了。“這使得一些公務員不願意呆在基層，不願意將心思都用在公共事業上，或是窮盡一切辦法忙於個人升遷，或是破罐子破摔混日子，這既害了公務員，更不利於國家公務運轉。”
近年來，為拓寬基層公務員的上升通道，“公開選拔”、“競爭上崗”等創新方式不斷運用到幹部選拔實踐中。受益於固原市2013年進行的處級幹部“公開選拔”，今年36歲的陳偉從鄉鎮副科越級晉升為副處。“如果沒有這條路，再熬十年我也升不到這個級別。”陳偉坦言。然而在現實中，公開選拔、競爭上崗仍然是幹部選拔的非主流方式，崗位少而報名者眾，每年用來選拔的崗位遠遠滿足不了基層需求。
另外的一些因素，使公務員的上升通道變得更加窘困。比如，由於片面理解“幹部年輕化”，一些地方搞任職年齡“層層遞減”、“一刀切”，設置科級幹部在50歲左右退居“二線”的硬性規定，導致特定年齡段下出現了一大批“天花板”幹部。這些基層公務員的職業預期因年齡原因“突然中斷”，使他們失去了工作的動力、熱情和責任心，造成諸多負面影響。
再如，近年來，從中央到地方的大量“選調生”、大學生村官、國企老總、高校校長、轉業軍官等“空降幹部”，成為了基層公務員升遷的強有力競爭者。特別是對縣區以下的基層公務員而言，一個“空降兵”就能使他們盼望、等待了很久的職位預期化為泡影。
記者在採訪中也發現，公務員羣體中對“當官”沒有興趣的人不在少數，但這並不意味着他們不希望得到認可和升遷。“當官，説實話我覺得自己不是那塊料。可問題是除了這個，我沒有其他出路。現在很迷茫，不知道未來會如何。”在江蘇省某廳工作7年的公務員小沈這樣説。
“其實很多公務員並不是一定要當官。公務員是一個職業，而非官職。但與其他行業一樣，公務員也需要職業自豪感。我們現在要探索的，就是如何建立仕途以外的上升機制，讓每個公務員都能獲得職業認可感。”一位組織幹部這樣説。
一條被閒置的出路
針對公務員對工資低、工作忙、沒前途的種種抱怨，不少網友質疑：既然這麼痛苦，為什麼不辭職？在採訪中，一些公務員也向記者流露出辭職的打算，但真正選擇離開的人屈指可數。
“我也想過辭職，但不當公務員，我不知道自己還能幹什麼。不抱這個‘鐵飯碗’，我就沒飯碗了。”隆德縣公務員楊建軍説，大多數公務員的崗位專業性不強，誰都能幹。在一個崗位干時間長了，自己的其他技能都弱化了，管用的本事也沒學會，真要辭職下海，怎麼與人競爭？
“大家都知道，公務員最大的好處就是穩定，只要不違法亂紀，不想自己走人，基本能幹一輩子。”小趙直言自己和同學當初報考公務員，圖的就是穩定。“別的不説，就醫療和養老這兩塊，就令那些已經幹了很多年的公務員難以離開。”
“年輕人可能感覺不到醫療報銷的好處，到了我這個年紀就很明顯了。現在看病那麼貴，人年紀大了總有這樣那樣的毛病，看病報銷的錢也要當成收入來看。”做了20多年公務員的南京某廳局級幹部説：“再説養老，公務員的退休金與在崗收入差距不大，這也是養老保險完全無法比擬的。”
捨不得主動退出，清退機制也並不暢通。目前，我國公務員的退出機制，包括試用期滿不合格取消錄用、開除、辭職、辭退、退休、解聘、在職死亡等幾種，但真正被取消錄用、開除、辭退的個案少之又少。儘管公務員法規定了公務員實行任期制，但在現實中，公務員一旦任職，只要沒有不符合法定要件的情況，便可終身任職，直到退休。退出機制實際上成了一條被閒置的出路。
“在多數政府部門，考核只用於評選優秀，獎勵先進。沒聽説哪個公務員因為考核不合格被辭退的。公務員這一行就是你自己不想走，沒人會逼你離開。”固原市一位公務員説。
“退出的規定好是好，但實際操作卻很難。有些單位沒有剛性指標，柔性指標就沒法掌握。不能説今年會少了、材料少了，就讓辦公室主任‘下課’吧？”寧夏工青婦系統副處級公務員李翔説。
“一方面人手不足，另一方面人浮於事。如果能把不合格公務員通通清退，或者通過制度激發他們的工作能力和工作熱情，‘忙閒不均’的問題也能得到解決，更能消除老百姓對公務員羣體的誤解。”江蘇省組織部門一位長期關注公務員現象的人士這樣認為。
“與公務員退出機制相配合的，還要健全嚴格的崗位責任制、考核辦法，狠治各種歪風。”中山大學政務學院副院長肖濱教授説，普通公務員雖然級別低，但與百姓接觸最密切。只有狠拍“蒼蠅”，消滅“級別小但影響壞、數額小但影響大、事情小但性質惡劣”等“三小”現象，才能重塑公務員形象，贏回羣眾信任。
一些地方探索正在施行。在深圳等地，公務員聘任制已經啓動。籤勞務合同這個多年來與公務員羣體距離遙遠的事情，已經成為近年來深圳市新入職公務員的通行做法。據瞭解，國家公務員局也已開始“研究建立公務員交流與正常退出機制，修改完善辭退規定，着手研究起草辭職、迴避規定”。
公務員分類改革“箭在弦上”
多位受訪公務員和專家將規範公務員薪資制度、合理確定公務員工作負荷、暢通公務員上升通道和退出機制的希望，寄託於即將展開的公務員分類改革。
實際上，公務員分類改革概念早在2006年公務員法實施時就已提出。如今，隨着各界共識的不斷積累，公務員分類改革的全面推行似乎已“箭在弦上”。
我國公務員法將分類管理確立為公務員管理的一項基本原則：“公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。”這從法律層面確立了公務員職位分類的制度。
其中，行政執法類主要是指行政機關中直接履行監管、處罰、稽查等現場執法職責的職位，主要集中在公安、海關、税務等政府部門；專業技術類則是機關中從事專業技術工作的職位；綜合管理類是履行綜合管理以及機關內部管理等職責的職位，具體從事規劃、決策、組織及機關內部管理等工作。
2010年，經國家公務員局批准，深圳作為唯一試點，全面啓動了公務員分類管理制度改革：69%的公務員被劃入行政執法類和專業技術類，建立與行政職務級別脱鈎的獨立職務序列，通過上升通道設計，可讓大部分人退休時享受到副處級待遇，這使許多基層公務員看到了希望。
從深圳經驗看，公務員分類改革一方面是要“讓專業的人做專業的事”，這必須以對人才的專項選拔、定向使用為前提；另一方面，要“使真正做事者獲得公平待遇”，職務與職級並行、職級與待遇掛鈎的制度探索應運而生。
2013年6月，國家公務員局召集全國十幾個省區市的相關政府部門進行座談，主題就是公務員分類管理政策設計。時隔5個月，十八屆三中全會提出，“深化公務員分類改革，推行公務員職務與職級並行、職級與待遇掛鈎制度，加快建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度。完善基層公務員錄用制度，在艱苦邊遠地區適當降低進入門檻。”
隨後，中組部、人社部等部門在2014年1月下旬聯合召開公務員管理工作會議，公務員分類改革的細節初露端倪。緊接着，山東、河北、廣西等地聞風而動，紛紛着手準備公務員分類改革，實行公務員職務與職級並行、職級與待遇掛鈎制度，解決基層公務員待遇偏低、晉升空間有限等問題。
李莉等基層公務員對此表示期待：“通過公務員分類改革，可以建立專業人才各歸其位的職業共同體，也能減少‘半路出家’和‘角色客串’現象”。但她同時也有點擔心，“工作這麼多年，所學專業已經淡忘，現在成了個雜家卻沒有一門精通，該怎麼發揮所長？”
而更多的社會公眾，則希望公務員分類改革能夠逐漸淡化行政系統的官場色彩。全國人大代表朱列玉律師説，通過公務員分類改革，一方面可以讓事務性公職人員安心工作，通過積累工作經驗和業績實現待遇的提升；另一方面，也能讓握有實權的官員權責匹配，多一些對權力的緊箍咒，少一些對權力的盲目追捧。（注：文中公務員均為化名）