呂德文：“臨時工”現象及其執法困境
4月19日上午9點，温州蒼南縣靈溪鎮發生一起城管與羣眾的衝突事件。城管執法時將一名拍照的羣眾打倒後，隨後引發羣眾圍堵城管執法車輛。衝突過程中5名城管工作人員被打傷，其中兩人休克、傷情危重。據當地城管部門回應，被圍毆的城管系臨時工作人員。早些年，在多起責任事故中，相關單位和主管部門不約而同地把“臨時工”當成替罪羊，辭退了事，是為“臨時工”現象。
毋庸置疑，在一些行政或安全責任事故中，“臨時工”擔責已是甚為普遍的現象。但是，就此認定相關單位和部門有意讓“臨時工”當替罪羊，則是言過其實。因為，客觀事實是，“臨時工”的確更容易成為事故的肇事者。從正常的行政管理看，“臨時工”一般處於科層制的最下層，對“臨時工”的管理或許還要嚴於對“正式工”。但是，恰恰是受到嚴格管理的“臨時工”容易犯錯。某種意義上，“臨時工”的使用是個困境，一方面，當前的很多行政事務離不開“臨時工”，另一方面，加強對“臨時工”的管理產生的效果卻適得其反。“臨時工”早已有之，但“臨時工”現象卻是近些年的新現象，其間轉化的邏輯在什麼地方？
蒼南城管5名臨時工打傷拍照路人被圍毆
“臨時工”本是過去國有企業“臨時職工”的簡稱，指的是時間一般不超過1年的臨時性、季節性用工。“臨時工”在待遇、管理、使用方式等方面，都與“正式工”有重要區別。一般情況下，“臨時工”從事技術要求並不高的輔助性勞動，工作強度可能更大，待遇更低，管理也不夠規範嚴格。事實上，不僅在國有企業，其它的行政、事業單位也廣泛存在“臨時工”，因為，任何一項主營業崗位都需要輔助性崗位來支持，比如，行政事業單位總是需要後勤保障的。還有一個普遍情況是，一些單位的主營業崗位不夠充實，需要“臨時工”來補充，如教育行業的代課老師、民辦教師，社會治安管理領域的治安聯防隊和協警，交通管理和城市管理中的協管。從勞動關係角度上看，1995年《勞動法》開始實施後，所有用人單位與職工全面實行勞動合同制度，用人單位在臨時性崗位上用工，可以在勞動合同期限上有所區別，就企業而言“臨時工”的稱謂或用工形式已經過時。但是，大量行政和事業單位的“臨時工”依然以勞務派遣的形式存在，“臨時工”的生存狀況並沒有實質改變。
在相當長的時間內，對於大部分人而言，在黨政機關、企事業單位從事“臨時工”工作是一項不錯的選擇，收入比較有保障，勞動強度也要比很多工作小，但是，相對於“正式工”的“鐵飯碗”，“臨時工”隨時要擔心丟飯碗。因此，絕大多數“臨時工”有強烈的意願獲得工作保障，希望儘量把“臨時”延續長一些，在工作崗位上也盡職盡責，用人單位也覺得這是一個廉價而高效的用工方式。在某種意義上，對“臨時工”的管理雖然不夠規範，但卻極為嚴格，甚至超過對“正式工”的行政控制。隨着市場經濟的發展，“臨時工”變得不那麼有吸引力，但一些行政事業單位如社會治安管理、城市管理對“臨時工”的需求卻急劇增大，供需關係的顛倒直接導致了“臨時工”的整體素質在下降，而行政控制卻在減弱。應該説，我們現在所説的“臨時工”亂象基本上是上世紀九十年代以後的事情了。
上世紀九十年代以來，在一線行政執法領域，由於“臨時工”容易直接侵犯羣眾利益，激起了社會的廣泛關注，比如，治安聯防隊粗暴執法、執法犯法現象屢禁不止，近些年來的城管執法亂象也層出不窮。這是“臨時工”從理念、制度到技術的全方位轉變的結果。
“臨時工”從來不是個問題，問題在於如何看待“臨時工”。在現代社會，一線行政領域中出現“臨時工”，顯然有違法治理念。可是，從基層治理生態角度上説，“臨時工”不僅是必須存在的，且還有存在的政治合法性。傳統國家對官員數量的控制甚為敏感，認為這會增加百姓負擔，因此，正式官員一直比較精簡。但是，這卻為非正式行政提供了廣泛空間。大體而言，行政體系中的“臨時工”由三部分構成：一是所謂的“吏”，大部分“吏”沒有正式工資或工資極少，而主要依靠官員發放，或由地方民眾承擔；二是幕僚，幾乎每個主政一方的地方官員都需要幕僚協助處理政府，而幕僚的工資是由官員付給的；三是地方社會治理中半正式行政人員，如鄉約。古代的非正式行政人員較為穩定，比如，地方官的師爺、户部裏的會計，因為需要有加強的專業技術，成為一種帶有明顯地域色彩的“行業”，科舉出身的官員反而不能勝任。還有，地方的鄉約基本上與地方社會的權力結構相配合，流動性也極少。可以這樣認為，行政體系中“臨時工”的存在，完全符合傳統政治中禮法治國，簡約主義的治理理念。把“臨時工”轉變為“正式工”，是現代國家的理念，使得“吏”、私人幕僚基本上納入了正式官僚體系了。
但是，從行政理念上看，簡約治理的傳統一直延續下來，反映到各行各業中，即是半正式或非正式的行政人員仍然廣泛存在。在行政領域，到上世紀九十年代，仍然廣泛存在各種半正式行政人員，他們大多是從村幹部“提拔”上來的。這一部分半正式行政人員因為熟悉地方事務，擅於運用熟人社會中的治理方式，是鄉村治理簡約而有效的補充。只是，這一部分行政領域也恰恰是造成鄉鎮機構臃腫的根源，在行政理性化的過程中，現在的鄉鎮政府已極為少見半正式行政人員。在各類執法機構，一些半正式的輔助人員也一直存在，且具有極強的政治合法性。公安工作要走羣眾路線是新中國公安系統的工作法寶，在具體的行政執法實踐中充分發揮羣眾性組織的作用，治保會、治安聯防隊在社會治安管理中發揮了基礎作用。上世紀九十年代，由於城市社會治安管理任務極為嚴峻，治安聯防被賦予了更為重要的功能，並開始了專職化進程，治安隊的“羣眾性”不斷消解，產生了諸多問題。城管工作與治安聯防的轉變相類似，一開始也援引了羣眾路線的政治遺產，但專職化的協管往往容易出現行政瑕疵，被迫走上了行政理性化的道路。
很顯然，簡約主義的政治傳統是“臨時工”的合法性來源，在現代化還沒完成，國家能力仍然有限的情況下，賦予半正式行政的特殊意義未免不是一種實用主義選擇。況且，在微觀行政領域，“臨時工”也有存在的強大理由。在人口流動不太劇烈的情況下，無論是鄉村，還是城市，基本上都是熟人社會的治理。從行政實踐的角度上看，來自於當地的非正式工作人員更容易收集信息，非正式的行政方法也更能起到作用，因此，半正式行政是正式行政的重要輔助。不過，一旦熟人社會不復存在，陌生人社會建立起來，半正式行政的弊端就會凸顯出來。典型如治安聯防和城管，它本來是羣眾路線的產物，符合羣眾觀點，但是，隨着城市擴張，熟人社會的基礎單位制的破解，半正式行政的優越性已不復存在，反而會造成嚴重問題。
基本上，一線行政中的“臨時工”面臨的不是合法性不足的問題，而是背後的理念錯亂的問題。從“臨時工”的政治合法性來説，它是歷史上的簡約治理傳統和羣眾路線的產物，並且，為人民服務至今還是一線行政的宗旨。在“臨時工”出現行政瑕疵伊始，相關的行政執法部門就不約而同地選擇了“依法行政”的理念，試圖通過行政理性化和法治來約束這些一線行政人員。從理論上説，依法行政和為人民服務不應該衝突，但在具體操作中，卻處處顯得不相適應。為人民服務基本上是一個積極行政理念，強調實質正義，因此，早期的治安聯防隊和城管協管，在一線執法中的“臨時工”身份彰顯不出來，都在積極地辦案、管理城市，因為，為人民服務可不分“臨時工”還是“正式工”。為了將行政事務辦好，對程序的要求並不那麼嚴格，出現一些行政瑕疵，只要沒有惡意，也是可以原諒的。但是，法治基本上是消極行政理念，其核心在於防止濫權，消除行政瑕疵，因此，並不鼓勵積極行政，也極為強調程序正義。因為“臨時工”沒有執法權，其一線行政實踐中的身份反而得到了凸顯。某種意義上，越是強調其“非法”身份，就容易出現行政瑕疵。
客觀上説，街頭執法的複雜性，導致了執法權的行使並不可能那麼嚴格；此外，街頭執法領域，對積極行政的需求極大，執法人員如不主動介入，街頭秩序就難以管理。因此，幾乎所有行政部門，無論是出於理念，還是出於現實需求，對羣眾路線的呼喚要比法治來得切實一些。協警和協管都屬於輔助性崗位，他們沒有執法權，但是，由於執法力量有限，正式執法人員要有效執法，基本上依賴於“臨時工”，某種意義上，正式執法人員有意讓渡其部分權力給“臨時工”。從邏輯上看，一些行政部門有意讓“臨時工”在最前線行政執法，的確有讓“臨時工”當替罪羊的考慮。因為，街頭執法極為複雜，是最容易出現行政瑕疵的領域，即便是正式執法人員，也不可避免出錯。這樣就導致了一個錯位，正式行政人員在法治觀念的引導下，儘量避免出現行政過錯，最安全的方法是消極行政，而最直接有效的措施是讓“臨時工”衝上前線。
為了解決“臨時工”執法的困境，執法機關有意在行政管理上下工夫。比如，公安機關在治安聯防隊中實行“幹警帶班”制度，一些城市的城管對正式城管和協管進行“捆綁式”管理。從表面上看，這些制度加強了正式行政人員街頭執法的責任，尤其是強化了其對非正式行政人員約束的職責。但實施的邏輯卻很可能演變為，在正式行政人員與非正式行政人員之間，創造了一個行政等級，同是一線行政人員的正式行政人員可以合法地管理非正式行政人員，因此，一線執法人員真的只能是那些協警、協管了。某種意義上，這是在進一步強化非正式行政人員的“臨時工”身份。
實際上，弱化非正式行政人員“臨時工”身份的最有效措施並非加強行政管理，而是提高其在行政體系中的位置，比如，勞動法所規定的同工同酬，將“臨時性”用工轉化為相對穩定的用工，將治安聯防隊員改編為協警，或許是出於這種目的。事實上，早些年聯防隊員犯罪的惡性事件，在這些年已難覓蹤跡。而大城市的城管，也很難發生城管執法犯法的現象，反倒是一些中小城市，仍然面臨“臨時工”困境。