呂德文：“被精神病”與“黑保安”，信訪治理怎麼了

2014年5月21日，河南省高院做出終審判決，認定公安機關將老上訪户吳春霞送往河南省精神病院屬違法。吳春霞案所揭示出的“被精神病”問題，只是過去多年信訪治理變異的一種反應。實際上，此前的唐慧案所揭示的“被勞教”，前些年屢次曝光的“黑保安”私設“黑監獄”非法拘禁、毆打外地赴京上訪人員的案件，無不揭示出信訪治理出現了嚴重異化狀況。而這種異化根植於信訪工作的內在行政邏輯中。剛剛出台的中共中央國務院《關於創新羣眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，以及國家信訪局《關於進一步規範信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，其主要目的都是為了弱化信訪治理的“維穩”機制，包括取消信訪排名、限制越級上訪，都是為了治理信訪治理的異化問題。

吳春霞接受媒體採訪（視頻截圖）

2008年，面對愈來愈嚴峻的赴京上訪大潮，中央有關部門做出了關於加強對在京非正常上訪行為依法處理工作和完善非正常上訪人員勸返接回機制的實施意見，各級地方政府逐漸形成了一整套的完善的截訪機制。其核心機制是“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，地方政府負有勸返接回進京非正常上訪人員的工作職責，為了保證信訪秩序，各地都有苛刻的工作要求，比如，規定凡從北京、分流中心接出的非正常上訪人員，地方駐京勸返工作組三小時內接走，一些基層政府規定，在接到接人通知後，要立即派人在12小時之內帶車、帶人、帶經費到京，將非正常上訪人員及時、安全接回。“截訪”的首要目標是避免上訪人員滯留北京發生更大的事件，諸如到天安門地區、中南海周邊、領導同志住地、外國駐華使館區等重點地區非正常上訪，因此，地方政府一般都按照先規範行為，後解決問題的原則，將非正常上訪人員勸返接回當地，對其加大教育力度，解決問題。如此可見，地方政府的截訪工作實際上一直存在一個難以解決的矛盾：單一的截訪手段難以匹配剛性的截訪任務。

信訪工作中的“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則是一條典型的科層設置，其最終結果只能是基層政府承擔維護信訪秩序的責任，置身事外的主管部門則只考慮考核目標的設置，故有維穩工作一票否決之説。截訪任務的剛性主要表現在，信訪秩序主要着眼於控制非正常進京上訪行為，“正常”與“非正常”的分類過於簡陋，地方政府無法對此進行有效治理，事實上，信訪類型包括兩個層次，一是現象上的“正常”與“非正常”歸類，是集體上訪還是個體上訪、是有理上訪還是無理上訪、是老上訪户還是新上訪户，對界定非正常上訪有重要意義，同樣是非正常上訪，一個有理的超過5人的集體上訪，可能要比無理的只有一個人的老上訪户要容易解決得多；二是性質上的“違法”行為與兩種矛盾類型之間的關係，“非正常上訪”是一箇中性詞，無法對至關重要的矛盾性質進行定位，某種意義上，只要是非正常上訪，都不同程度存在違法行為，但是，大部分非正常上訪行為並不能採用專政工具鎮壓，因為絕大多數上訪背後的問題都是人民內部矛盾，而一些無理上訪，即便其上訪行為是正常的，卻也可能反映一定程度上的對立關係。由於對非正常上訪，尤其是赴京上訪存在剛性規定，反映在考核指標上就是，一刀切地將赴京上訪視為地方維穩工作不力的表現，在此情況下，地方政府也只能按照實用主義的邏輯用盡一切辦法控制赴京上訪行為，而不顧這些上訪行為及其背後矛盾的複雜性。

截訪任務的剛性還表現在，將信訪秩序維護的常態機制發展成維穩應急機制，迫使地方政府在短時間內解決問題。從中央到地方組建的處理信訪突出問題及羣體性事件聯席會議本非常態工作機構，更接近於應急預案，但自從將完善在京非正常上訪人員勸返接回機制納入其中之後，截訪問題卻主導了聯席會議的工作，省、市兩級聯席會議成立了駐京勸返工作組，共同負責在京非正常上訪勸返工作。很顯然，處理羣體性事件的應急機制主導了截訪工作，極為強調時效性，其中規定，凡從北京、分流中心接出的非正常上訪人員，當地聯席會議駐京勸返工作組三小時內接走。超過三小時未接走的，通知當地聯席會議辦公室主任；超過四小時未接走的，通知當地黨委或政府辦公室主任；超過五小時未接走的，通知當地聯席會議召集人。一些敏感時期，各地還應根據實際工作需要，從人力、物力、財力上加強駐京信訪工作，健全工作機制，配強工作人員，保證工作用車，提供必要經費，落實相應措施。

由於截訪工作具有應急機制的特徵，對於地方政府，尤其是基層鄉鎮政府而言，出現任何一起赴京上訪案例，都無異於一個重大事件，都應舉全鎮之力去應付。問題是，對於真正的應急事件而言，地方政府可以調動一切可以調動的行政力量，包括武裝力量去應對，但赴京上訪問題卻不可能調動過多的行政力量，只能在常規行政力量範圍中去解決具有準應急特徵的問題，截訪手段顯得過於單一了。截訪的準確表述是“勸返”赴京上訪人員，所使用的方法只能是教育説服，嚴格説來，截訪工作不可能有任何的行政強制力。問題在於，但凡赴京上訪的人員，很大一部分是經過多次“教育”死不悔改的長期鬧訪、纏訪人員，要在其在京非正常上訪期間説服其回原籍，幾乎是不可能的，因此，幾乎所有截訪工作都帶有強制性。

  在2003年以前，收容遣送制度事實上承擔了地方政府截訪的部分功能，1991年《關於收容遣送工作改革問題的意見》發佈後，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的收容對象擴大到“三無人員”（無合法證件、無固定住所、無穩定收入），即無身份證、暫住證和務工證的流動人員，地方政府可以依據這一法規將赴京上訪人員界定為“三無人員”，合法地將之“遣送”回原籍。2003年孫志剛事件發生以後，收容遣送制度被廢止，地方政府失去了對上訪人員合法地強制勸返接回的依據，恰恰在此時，我國開始出現“信訪洪峯”，地方政府頓時覺得手足無措。他們只能在信訪話語裏尋找依據，不過，信訪的主流話語是“關心羣眾生活、注意工作方法”，強調信訪是人民羣眾的合法權益，也是人民羣眾相信黨和政府的表現，各級黨和政府應該據此關心羣眾生活，絕不能打壓羣眾。因此，哪怕是一些人民羣眾違反了信訪秩序，也應該教育訓誡，而非強制打壓。

由於剛性的截訪任務是不可改變的，相反，隨着信訪形式越來越嚴峻，各地的信訪（維穩）工作的剛性越來越大，地方政府只能把單一的“教育説服”方法發揮到極致。比較簡單，也是最為常用的辦法是在“情理之中、法度之外”的前提下，以照顧困難的名義給予上訪户經濟補償，此即所謂的“人民內部矛盾人民幣解決”。可問題是，這一辦法往往治標不治本，是備受詬病的“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”病症的根源。很顯然，這一辦法還需要其餘的工作方法加以配合，地方政府為此發展出了一套行政技術。比如，實行定領導、定專人、定方案、定時限的“四定”責任制度，切實做到案案有人管、件件有人辦、事事有結果。採取包調查、包處理、包息訴、包穩控的“四包”辦法，將人員穩控在當地。為了對重點對象做到二十四小時監控，很多地方在監控過程中出現了許多鬧劇，比如，在敏感時期為了防止上訪户進京上訪，採取人盯人、陪吃喝、塞“紅包”、免費旅遊等方法息訪，河北省鹿泉市大河鎮杜童村甚至還爆出在上訪户門口安裝攝像頭進行監控的新聞。即便這些辦法都加上，仍然不能解決赴京上訪的問題，並且，一旦已經發生了赴京上訪，短時間內很難運用這些行政方法，因為它無法保證上訪户會相信地方政府，乖乖地被勸返。

很顯然，仍然應該找回地方行政的強制性。根據公安部《公安機關辦理行政案件程序規定》（2006年公安部令第88號），對實施違法行為的非正常上訪人員，如由違法行為人居住地公安機關管轄更為適宜的，可以由居住地公安機關帶回依法處理。地方政府可以援用的主要法律依據是《治安管理條例》，赴京上訪人員在重點地區非正常上訪的，可認定為擾亂公共場所秩序，按以下規定處理：對初次實施的，予以登記、訓誡；對再次實施的，處以警告或二百元以下罰款；對第三次實施的，處五日以上十日以下拘留，並處五百元以下罰款；對聚眾實施的首要分子，或教唆、引誘他人實施的，初次實施即可直接處十日以上十五日以下拘留，並處1000元以下罰款；對屢教不改、情節嚴重的，依法實施勞動教養；構成犯罪的，依法追究刑事責任。儘管有法可依，但地方政府並不願意啓用這些強制措施，原因有二，一是真正符合採用強制措施（拘留或勞教）的案例極少，道理很簡單，這些措施只適用於少數老上訪户，也即至少是第三次上訪的人員，但老上訪户往往有經驗，輕易不會違反法律，而那些新上訪户又只能採取訓誡、警告等非強制措施；二是即便對少數屢教不改的老上訪户採取強制措施，可能達到“處理極個別，教育大多數”的目的，但對老上訪户本人而言，教育意義同樣不大。

況且，這一法律依據還存在諸多模糊之處，通過治安管理的名義來處理具有濃重意識形態色彩的非正常上訪問題，顯得過於簡陋了一些。2012年11月媒體披露了一個案例，蘭州人趙梅福曾因三次違規上訪，經告誡和行政處罰後仍不悔改，又於2010年4月21日再次違規上訪，被蘭州勞動教養委員會作出對其勞動教養1年的處罰，期限自2010年5月7日起至2011年5月6日止。一個星期後，當地政府以其身體有病為由，作出暫緩勞教決定。2012年11月，趙梅福再次來到北京，地方政府認為其又是違規上訪，可趙梅福在北京理工大學讀研究生的兒子郭大軍卻稱，母親來京後，“就是陪陪我，讓我幫她寫上訪材料”。趙梅福顯然還有上訪的動機，否則不會讓兒子寫材料，郭大軍也承認趙梅福有此動機，但被他勸住了，地方政府不能依據這一動機對其採取強制行動。問題是，對於地方政府而言，一旦趙梅福真的再次赴京非正常上訪，它將再次承擔由此帶來的行政責任，因此，它有義務採取措施“截訪”和“息訪”，將其勸返接回原籍。何況，趙梅福的勞教處罰還沒有執行完畢。

還有個典型案例發生在雲南省彝良地震期間，雲南省彝良縣發界村村民梁永蘭等三人跪訪前來視察災情的總理温家寶，反映徵地補償問題，11月19日晚9時許，梁永蘭被公安機關帶走，被作出拘留七天的行政處罰。客觀上而言，梁永蘭等人的確是非正常上訪（因為沒有在規定的時間和地方上訪），也夠得上擾亂共秩序的罪名，因為跪訪耽誤了總理的視察時間、加大了地方的安保負擔、阻滯了交通，可問題是，梁永蘭等人的行為獲得了總理的回應，總理也當場表示要幫他們解決問題，這在政治上具有合法性。這兩件事如果不經媒體報道，則公安機關絕對執法有據，地方政府也在依法行政，可一經媒體報道，這兩件事就不可能是純粹的“治安案件”，更是富有政治想象力的上訪事件，迫於壓力，趙梅福仍被執行所外就醫，信訪部門表示下決心解決其問題，梁永蘭也被免於處罰，縣公安局長還當面道歉。

既然正式的行政強制力難以援用，那就需要另闢蹊徑，援用非正式的強制力量，市場化的保安公司順其自然地納入了地方政府的視野。安元鼎保安公司的做大的確得益於開闢了新的市場，這一市場恰恰是在地方行政資源匱乏的背景下，由維穩的剛性需求所創造的。嚴格説起來，保安也是無法完成“強制”勸返的截訪任務的，因為，他們同樣不擁有使用強制措施的資格，《保安服務管理條例》對保安服務行為有明確規範：保安員不得限制他人人身自由、搜查他人身體或者侮辱、毆打他人以及扣押、沒收他人證件、財物。從媒體披露的情況來看，作為正規保安公司的安元鼎，在參與截訪“業務”的時候，幾乎反其道而行之，不僅私設“黑監獄”限制上訪者的人身自由，且其工作程序首先是扣押證件、手機等，以免上訪者與外界聯繫，保安人員遇到反抗，即毆打上訪者。保安公司並不是天然喜歡使用暴力，因為，從根本上説，地方政府是其“客户”，上訪者是其“財神”，兩者都不能得罪，一旦使用暴力，不僅會使那些老上訪户（意味着會多次被勸返）留個心眼，防備其介入，一旦暴力事件失控，還可能殃及“顧客”，這是地方政府不願意看到的。可在保安公司的工作過程中，違法行為仍然不可避免，很顯然，從截訪的技術要求上看，強制措施，甚至於暴力，都是不可或缺的。道理很簡單，連政府都難以“勸返”上訪者，何況是市場化的保安公司？

安元鼎被曝光之後，安元鼎暴露出的截訪過程中暴力事件氾濫的問題仍持續存在，2011年12月起到2012年5月間，北京市公安局曾聯合有關部門，開展清理整頓打擊規範保安服務市場專項行動，要求正規保安公司須實現“零截訪”，如果出現截訪事件，不但要處理保安個人，還將對保安公司進行處罰。由此，正規保安公司已經很難在截訪產業鏈上立足，可截訪的市場需求依然存在，“黑保安”應運而生。北京昌平區搗毀的一個“黑保安”犯罪團伙，其組織者高團結曾在國家信訪局做過保安，知道截訪產業鏈裏對“黑保安”的巨大市場需求，2010年11月至2011年7月間，高團結通過聯繫各省份駐京信訪機構，先後在位於豐台區的久敬莊接濟服務中心等地接走來京上訪人員近1000人次，交給陳昆等人非法關押。各省市駐京信訪機構按每人每天200至300元支付費用，其中100元作為回扣返還給駐京信訪機構工作人員，剩下的作為看守人員工資、上訪人員費用，利潤由高團結、陳昆二人分成。

“黑保安”和正規保安公司的收費標準沒有多大差別，這也就意味着地方政府的勸返接回成本仍然居高不下，但所獲得的服務質量卻大大下滑。從理論上看，利用“黑保安”參與截訪，風險更大，因為“黑保安”的工作人員素質往往比較低，比如，鼎盛時期的安元鼎招收的保安都要求身高1.8米，退伍軍人，職業素養相當高，而像高團結組織的“黑保安”，工作人員甚至還有未成年人；關鍵是，正規保安公司往往有更為長遠的打算，注意企業形象，會約束工作人員的暴力行為，而“黑保安”則不可能有這方面的做法。即便是從保安市場的角度上看，“黑保安”也隨時面臨被查處的風險，2012年上半年北京市開展的清理整頓打擊規範保安服務市場的專項行動中，“黑保安”即是被重點整頓的對象。地方政府仍然依賴於“黑保安”參與截訪工作，核心在於它的確需要一個實施強制行為的“替罪羊”，來規避地方政府及其工作人員的責任：而這個“替罪羊”，還有什麼比“黑保安”更合適呢？

地方政府的行政邏輯其實並不複雜，對非正常上訪者的勸返接回工作是一個剛性任務，地方政府應不惜一切代價完成這項工作，可是，這一工作畢竟屬於常態行政行為，地方政府難以合法採用行政強制措施，但從截訪的技術角度上看，又的確需要強制性。為了規避其濫用暴力、違反程序的行政行為，就需要找到能夠承擔維穩職能的力量以填補其行政短板，保安公司最適合擔當這一“替罪羊”的角色。由於正規保安公司容易受到監管，且其自身也有規避違法行為的動力，因此，他們必將逐漸退出截訪產業鏈，這種情況下，“黑保安”又填補了正規保安公司的市場份額。“黑保安”產生的行政邏輯幾乎是在演繹一個黑色幽默：人們總是希望地方政府的行政行為完美無瑕，不允許有任何的中間地帶，行政強制受到嚴格限制，殊不知，矛盾具有兩面性，消滅了中間地帶，往往意味着創造了更多的陰暗面，“黑保安”所持的非法暴力就會氾濫無窮。