李晟：司法改革的理想與現實

隨着中央深改小組第二次會議審議通過《關於深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，上海、廣東等6箇中央確定的司法改革試點漸次啓動，司法改革這樣一個始終受到關注與期待的話題，自然引發了更多的熱議。

就司法體制而言，改革並非新鮮事，此番司改也只是長期以來的改革進行時之中的一部分。但在某些方面，新一輪司改方案的動作力度較之於從前確實不小，從中不難體看出決策者的理想與決心。不過，理想能否獲得實現，還需要對照現實加以考察。

本次司改方案中最突出的特點，無疑是建立省以下地方法院、檢察院人財物統一管理的制度。

本次司改方案中最突出的特點，無疑是建立省以下地方法院、檢察院人財物統一管理的制度。對於這一改革舉措，中央司改辦負責人直言不諱的指出，其主要考慮在於“我國司法人員和地方法院、檢察院經費按行政區域實行分級管理、分級負擔的體制，不利於排除地方不當干預”。也就是説，垂直管理被視為排除地方不當干預，確保法院、檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權的關鍵舉措。

對於檢察權而言，其本身就具備許多垂直管理的特徵，現行的憲法與人民檢察院組織法都規定了上級檢察機關對下級檢察機關的領導關係，因而較為容易適應這一改革舉措。但從作為司法權核心的法院來看，這一改革所追求的司法獨立理想，會與現實產生怎樣的碰撞，卻值得進一步探討。雖然關於地方黨政部門對於法院的干預的批評長期以來屢屢見諸媒體，但如果因此就以為這是干預司法權行使的全部力量，則不免一葉障目。事實上，上級法院對下級法院的干預，同樣值得高度警惕，甚至更應該努力排除。

在各個領域中，上級的“條條”與本地的“塊塊”之間的關係都頗為微妙，各自爭取對下級部門施加影響，這一點不獨見於法院。對法院而言，其條塊關係存在一定的特殊性。雖然就現有規定而言，法院的幹部管理體制以地方管理為主，上級法院行使協管權，但這一協管權卻在實踐運作中逐漸變得更為強勢起來。

首先，法院的行政級別比起其它“條條”中的部門更高，因此法院院長只能是上級黨委管理，而不受制於本級“塊塊”。例如中院院長作為副廳級，是省管幹部，其任免由省委決定。那麼在這個過程中，省高院比起市委，自然能夠發揮更大的作用。而上級法院不僅對於院長的產生可以產生關鍵作用，對於法院其它領導幹部的任免，較之於地方黨委也更具有優勢。

一方面，法官法對於法官任職資格提出的從事法律工作滿二年的要求，排除了地方黨委可能提出到法院任職的許多幹部，從而縮小了可供選擇的範圍，使得上級法院更容易按照自己的建議任命法官。

另一方面，普遍實施的法院院長異地交流制度，使得副院長晉升為院長往往不能在本地實現，而地方黨委的影響力無法向外輸出，上級法院要對另一行政區域產生影響卻更為容易。

因此，上級法院比起地方黨委更能影響法院領導的任免，現實數據也顯示，在中院和基層法院這兩個層級，都表現為上級法院任命的院長佔據較大比重。

可見，即使在並未實現垂直管理的今天，上級法院事實上通過控制院長能夠對下級法院實施強有力的控制。而且，當下司法實踐中突出的行政化、官僚化問題，也更多地來自於上級法院而非地方黨政機關。

導致法院內部官僚化的力量，常常來自於法院內部的“數目字管理”，因為過於嚴格的績效考核而將司法異化為行政運作，法官必須嚴格的按照上級要求進行審判活動。而這些導致司法變得更加科層化的“數目字管理”，並不來自於非專業化的地方黨政部門，反而是來自於作為內行的上級法院。雖然地方黨政部門也會在司法之外的某些方面對於法院和其它黨政機構一樣實施績效考核，但這些是和司法無關的，不會像圍繞着結案數、調解率、審理期限等數據的考核那樣直接影響到司法活動。

通過上面的分析，可以發現，上級法院對下級法院的控制，在當下已經表現的相當突出，而隨着垂直管理改革的實施，人財物方面的控制將整合得更為強大。而且，這又與另兩個方面的改革方案聯繫在一起。

對法官、檢察官實行有別於普通公務員的管理制度，這意味着法官向其它黨政部門的流動渠道將會大大受到限制甚至基本消失。而上級法院、檢察院的法官、檢察官原則上從下一級法院、檢察院擇優遴選，又意味着法官對於晉升的追求往往必須通過向上級法院流動才能實現。

在塊塊為主的人事管理模式下，追求晉升的法官除了上級法院之外，還有許多其它的流動渠道，而即使不向外流動，在本院中也可以通過向地方組織人事部門爭取職級與編制來得到實現，因而不必然受制於人。

如果完全實現垂直管理，法官向法院之外流動又變得不太可能，完全控制了人財物的省級法院恐怕也不大可能作出自我犧牲而讓下級法院獲得比自己更好的待遇和更多的職級編制，那就使得幾乎所有的法官都必須去設法讓上級法院滿意，從而提高自己職位晉升或收入增加的可能性。那麼，上級法院就不僅像現在一樣控制着下級法院領導，甚至還將控制着全體法官，這種控制不會僅僅是宏觀的，而必然介入到微觀的司法活動之中。

在這幅圖景之下，審級制度是否還有意義？是不是所有的案件事實上都變成了一審終審？這個前景是危險的。雖然或許可以説，法官並不一定都追求職務晉升或收入提高，而是忠誠於自己的法治理想。但這如果是現實的話，那就更看不出地方會對於司法有什麼干預了，也就無法得出改革的必要了。

上面的分析僅僅立足於司法改革當中的一個側面，指出新一輪司改方案潛在的問題。這並不表示我反對司法改革，只是想指出，稍微細緻的結合現實進行分析，就會發現比學院中所構建的理想更為複雜的問題，我們充分的理解現實，必須將各種相互關聯的因素放在一起考慮。中國司法改革的設計者與執行者，或許面臨的正是當年讓弗裏德曼教授無從回答的一個問題：“親愛的教授，你知道我們中國的老鼠是不同的，它們有很多不同的尾巴互相纏在一起，您先砍哪一根？”