德斯蒙：“佔領立法會”背後離奇的香港土地制度

上週五，香港反對派暴力衝擊立法會，經過是非已有多家媒體報道評論，筆者不再贅述，只想借本文向觀察者網的讀者們介紹引發具大爭議的“新界東北發展計劃”，以及背後的香港土地制度。

在英國殖民時期，根據《英皇制誥》，香港所有土地都屬於英國王室，稱為官地；只有一個例外，就是中環聖約翰座堂，屬自用地，為英王送贈予聖公會。在香港所謂的“賣地”並不是真的將土地永久出售，而只是出售有期限的使用權，因此稱為“批地”。早年批地期限長至999年，後來縮短到99年。獲批土地的使用者除一次性向港府繳納地價外，每年還要繳納地租，雖然此項金額並不高，但因為同時還要繳納相當於物業出租價格5%的差餉給政府。故從法理上而言，香港並不存在私人土地。

香港的政治區劃分為港島、九龍、新界三個部分。前兩者分別是由1842年《南京條約》和1860年《北京條約》割讓給英國，新界則是依據1898年英國政府強迫清政府簽訂的《中英展拓香港界址專條》，從清政府手中租來的土地，租期99年。因此港英時代港島、九龍的批地地契從批出之日算起一般為期99年或75年（注1），新界的地契則從1898年7月1日起計，年期一般為99年減三天（這三天用來辦手續）或75年加24年減三天。而在香港迴歸後，原定1997年到期的地契繼續順延，保證已獲批的土地使用權延續。

新界東北開發計劃佔用的農地只有拋荒農地數量的2%

通過這種安排，英國殖民政府不僅從清政府手中割取了香港的主權，實際上還獲取了整塊土地的產權，任何人想要獲得土地必須經過港英政府批准並繳納地價。特殊的土地制度使港英當局積累了鉅額財富，創造出一個表面上低税率的營商和社會環境。此外，所有土地均歸“皇室”，也賦予了政府制定全面規劃方案的巨大權力。

長期以來，港英政府通過制定“法定圖則”將香港不同規劃區內的土地，劃作不同用途的地帶。法定圖則共分為三種：“分區計劃大綱圖”、“發展審批地區圖”以及“市區重建局發展計劃圖”。每一個規劃區都有一張“分區計劃大綱圖”，覆蓋絕大部份已發展的地方；新界部分鄉郊地區使用“發展審批地區圖”來管制；“市區重建局發展計劃圖”則涵蓋市區重建局發展計劃的地盤，功能大致與“分區計劃大綱圖”一樣。而政府有權根據《城市規劃條例》檢控不符合“法定圖則”的土地用途。這種規劃方式賦予政府事實上決定產業、社會結構規劃，甚至暗中偏向某些特定羣體的巨大權力。特別是在殖民地時期，港督的獨裁統治使英國洋行可以通過低價大量獲得的土地地契，打擊華商對手。至70年代末，全港知名的四大洋行無不手握大量土地，並借香港經濟起飛之機牟取了鉅額財富。

為了抬高批地價格，港英政府還故意減少可開發土地。雖然香港總面積達1107平方公里，但卻有75%的土地屬郊野地區，明確禁止開發。其中包括的23個郊野公園、15個特別地區、4個海岸公園及1個海岸保護區，就約佔香港總面積超過38%的土地。在可開發區域內，還包括近百平方公里的農業用地。根據2012年特區政府公佈的數據，現時政府手中的空置住宅用地有2100公頃（100公頃=1平方公里），扣除不合適建築的土地和“丁屋”預備土地，僅剩下391.5公頃可供住宅開發，這也正是香港房價居高不下及數十萬人蝸居“狗窩”的重要原因。

回到“新界東北發展計劃”，對其質疑除了政治經濟上的原因外，還涉及到“農地”和“丁屋”兩個問題。

  所謂“農地”指的是在香港城市規劃“法定圖則”上標明為僅限農業用途的土地，聽起來與大陸要保護的“耕地”一樣，但實際並不強迫在上面從事農業生產，僅僅不能改為其它用途而已。港英時期，根據城市發展需要，每年都會有部分農地轉為住宅或其他建設用地，其總量在1960-1990的30年間共減少了66平方公里。香港迴歸後，反對派為了阻止特區政府的惠民政策，開始高調要保留農地發展本地農業，以阻撓香港發展和政府施政。不過可笑的是，由於農地可以私下交易並不強制耕種，更可向政府申請變更用途為住宅用地，反而成為囤積炒作的資源。目前全港農地有超過2/3囤積在各大開發商手中閒置，其餘部分也少有人種植，“發展本地農業”不過是用來政治訛詐的噱頭罷了。

所謂“丁屋”指新界小型屋宇，是香港新界原居民的男性後人（即“男丁”）獲准興建的房屋，為殖民地時期沿用至今的一項政策。雖然港英時期規定土地為英國“皇室”所有，但租來的新界畢竟上面已有不少原住民，他們的土地和房屋實際並未繳納出讓地價。70年代計劃發展新界時，為了得到新界原居民的支持，推出了“小型屋宇政策”，規定年滿18歲，父系源自1890年代新界認可鄉村的男性香港居民，每人一生可申請一次於認可範圍內建造一座最高3層（上限8.22米高），每層面積不超過約65平方米的丁屋，無需向政府繳付地價。同時定立“限制買賣轉讓條款”，規定擁有丁屋的原居民如果想把丁屋出售予非原居民，需向政府申請作補地價，並取得地政專員書面同意，才可進行。

居住在籠屋裏的香港老人

然而這項協調措施因為當年港英制定者漏寫了“若無足夠居住空間”的限制條件，導致很快被濫用，迫使政府不得不在已經十分緊張的住宅用地中專門劃出大量的丁屋保留用地。截至2012年統計，該部分土地總數為932.9公頃，是上文提到的一般住宅用地面積2倍多。

雖然新界東北開發計劃面臨上述困難，不過港英時期新界城市建設卻仍很順利，因為香港土地制度規定政府有權按照已公佈的固定價格對農地和丁屋進行強制徵收。而英治時期港督為英國政府直接任命，也沒有民選的立法會監督，需要做出強徵決定時不受任何掣肘。

由此可見，殖民時代遺留下來的土地制度是一套非常精巧的設計，即通過土地用途分類和限制即保證了港英政府可在賣地時獲得高價，又能維持高房價令地產大亨們收益；待到土地儲備不足時則能根據需要低價補充，同時也可讓囤地的開發商大發橫財。

然而香港迴歸之後，由於反對派為反對而反對，刻意阻撓特區政府施政，舊土地制度反而成為政府促進發展、改善民生的桎梏。當數十萬香港人蝸居在面積只有個位數的劏房和籠屋（注2）裏時，反對派不顧“新界東北開發計劃”可以提供60000個住宅（其中包括一半以上的公屋和居屋），大力鼓吹該計劃破壞環境，損害本地農業，改變原住民生活；更組織了數百名完全與此地無關的專業社運人士暴力衝擊立法會，其居心到底何在也就不問可知了。至於其背後是否有手持大量為開發土地的既得利益者興風作浪，也就不得而知了。

注1：1898年，考慮到租期過長導致的規劃失控及土地升值損失，港英政府在新批土地時取消了999年租期的租約，取而代之以75年租約另加75年續約（特別地塊不可續約），同時政府要求承租人在75年租期期滿後支付按新標準制定的土地租金，此後，75年租期成為標準租期，直至1997年香港迴歸。

注2：劏房，又名房中房，業主或二房東將一個普通住宅單位分間成不少於兩個較細小的獨立單位，然後作出售或出租之用。每個小房間的面積由幾平方米到十平方米不等，月租金亦要三至五千元。

籠屋，又稱牀位寓所，是指一個單位內有十二夥或以上租户，並共享廚房、廁所。