賀雪峯：三農決策中的錯位現象

當前三農領域普遍存在十分糟糕的決策錯位現象，這些錯位決策混淆了特殊與一般，誤讀了時代差異，倒置了因果聯繫，錯用了政策手段，誤會了三農問題的本質，其結果是不僅沒有解決三農問題，反而進一步惡化了三農問題。

一、

三農領域的決策錯位可謂比比皆是。首先一個錯位是關於誰是農民的認識。當前學界、媒體和政策部門都習慣站在農民立場上講話，有趣的是，社會所站農民立場恰恰是最不農民羣體的立場。

舉例來講，在沿海發達地區和大中城市郊區，因為農民土地處在區域經濟輻射範圍之內，圍繞農地非農使用巨大增值收益的分配，各方利益主體激烈博弈。總體來講，沿海發達地區和大中城市郊區農民是分享到了土地非農使用增值收益好處的，他們希望分享到更多利益也是完全可以理解的，但是，在農民作為利益主體一方參與利益博弈時，社會輿論幾乎是一邊倒地站在農民一邊，而實際上，這些地區農民的狀況要遠遠好於全國農民。甚至很多農民因為徵地拆遷而一夜暴富，成為土地食利者了。

這個時候，無條件地站在農民一邊為農民講話，這個話語要保護農民這個弱勢羣體，實際上卻是在保護少數土地食利者，而要害是，地方政府已經按法律和政策足額補償了農民。當前媒體關於農民維權的報道，大約有一半以上涉及徵地拆遷，而真正徵地拆遷的農民只佔全國農民總人數的不到5%，且這部分農民已經從徵地拆遷中獲得遠高於土地農業使用的補償。甚至北京市豪車的一半以上是被北京市郊農民買走的。

廣州最牛釘子户

以上是從區域差異來看的。從一般農業地區情況來看，社會對一般地區農村釘子户和上訪户的關注程度遠高於對一般農民的關注程度。上訪是農民的權利，若農民的基本利益沒有得到維護，他們當釘子户也是理直氣壯。

問題是，在實踐中，有很多且越來越多謀利型的無理上訪，有很多且越來越多要求特殊利益的釘子户，這些上訪者和釘子户大多是農村強勢羣體，或者他們有親戚朋友當官員、記者，與黑社會有關係，或者兄弟多，他們因此要更多利益。很多且越來越多的釘子户和上訪户恰恰是過度維護了自己權利，而那些權利受到損害的弱勢農民卻往往發不出自己的聲音。

我不是説社會不應站在反抗徵地拆遷的農民一邊，也不是説媒體不應關注釘子户和上訪户，而是説，我們不應先入為主，不調查、不研究即站在所謂就弱者一邊。輕率的選邊站，可能所站一邊恰恰是以弱勢作為武器的強者，是站在了強者一邊。這樣選邊站的偷懶，不僅不正當，而且不可能真正解決問題。

二、

因為社會高度關注，徵地拆遷、羣體上訪中出現惡性事件，社會輿論一邊倒地站在他們認為的弱者一邊，形成巨大輿論壓力。上級政府為了推卸責任，減輕輿論壓力，往往不分清紅皂白地處分下級官員。多次輿論一邊倒，中央必出台政策。這樣就出現了普遍的回應輿論壓力型的決策。因為媒體往往是報道特殊情況而較少關注一般情況，這種回應輿論壓力型決策就容易出現偏差與錯位。

與媒體輿論壓力回應型決策相類似的是矛盾回應型決策。沿海發達地區和大中城市郊區，發達的地方經濟投射到土地上，從而使農村土地具有巨大的價值增值收益空間。如何分享土地非農使用的增值收益，各方利益主體激烈博弈。為了回應激烈的利益博弈，這些地區就會形成大量土地制度創新。國家為解決這些地區存在的利益衝突，也需要進行土地制度創新。一些地方的土地制度創新被國家認可了。

本來，回應發達地區圍繞土地利益博弈而形成的制度創新，其目的本來只是要解決發達地區出現的問題。而並非普適的一般制度創新。但是這些特殊制度創新卻往往被當作先進制度推廣到全國，這樣就可能出現政策錯位。

舉例來説，從保護土地的角度來看，發達地區的土地資源很少，土地不過是充當了發達地區經濟利益再分配的媒介，發達地區的土地制度創新可能完全不適合欠發達地區（或城市經濟仍未輻射到的地區）的實際情況。但是，當前國家為保護土地資源，往往願意從土地資源極少的發達地區總結土地制度創新形成的經驗，並將之用到土地資源很多但土地上附着利益很少的中西部地區，從而出現了很多常識性的錯誤。現在江浙地區城鄉建設用地增減掛鈎，為退出一畝宅基地要支付上百萬元資金，這麼多錢甚至可以到戈壁灘上再造耕地了。

 

   

三、

國家前不久推出“城市低效用地再利用”試點，計劃通過改造城中村、舊廠房等等來集約節約用地，但是，無論是城中村還是舊廠房，往往有密集的建築，一個城中村甚至住有十萬農民工，這樣的改造，即使從開發商角度不虧本，白白拆除一個城中村即達數十萬平方米的建築，也實在是太浪費了。現在全國城市都在搞拆舊城比賽，動輒拆除數百萬平方米的建築。問題是，中國現在仍然是發展中國家，總體來講建設強度還不夠，這樣拆舊豈不是白白將現代化建設的物質成果拆掉了？即使市長是為了通過拆舊來維護城市面子，國家為什麼也要鼓勵這種拆舊的浪費呢？

與城市拆舊同樣的，城鄉建設用地增減掛鈎政策在全國農村掀起一輪又一輪的撤村並居的大潮。農民好端端的房子拆掉了，以騰出宅基地復墾為耕地，從而為城市建設獲得新增用地指標。城市需要新增建設用地指標，國家多給一點不就可以了，何苦去拆農民的房子？難道中國土地已經緊缺到非拆農民房子來種糧食的地步？

發達地區經濟輻射區域內農村宅基地具有遠高於一般農地的價值，是因為宅基地上所建住房可以分享到城市經濟的好處（比如出租住房等）。發達地區農村宅基地上所附着的價值，很容易被認為是宅基地本身有什麼神奇魔力，可以變成農民的財產權。

按中國土地制度安排，農民可以從村集體免費獲得無償使用宅基地，一户一宅，宅基地只能自用，不能出租，也不能用於農業工以外的經營性目的。宅基地是作為農民基本福利來提供的。一旦沿海發達地區宅基地動輒價值數十萬元，有人就以為農民宅基地本身就是真金白銀，只要允許宅基地入市流動，農民就可以將宅基地變成鉅額的財產性收入。而實際上，在廣大的城市經濟輻射範圍之外的農村，農民大量流出，農村宅基地無人願要，因此被自流復墾為耕地。

四、

中央提出在2020年全面建成小康社會，而沒有農民的小康，當然就不可能有全國的小康。農民如何可以從農業中獲得小康水平的收入？據有人計算，户均經營耕地達到100畝才有可能達到小康水平。據説户均100畝正好是現在國家扶持的家庭農場的規模。即使這樣的户均100畝的規模可以達到小康，全國21億畝耕地也只能支持大約2000萬個小康農户，而當前中國有2億多個農户。就是説，即使有2000萬個小康的家庭農場，還有接近2億的農户能到哪裏去呢？

有一種説法是，現在的農業安全越來越由糧食安全變成為食品安全。也許小農生產糧食的數量可以比規模經營更高，但小農難以監管，小農生產糧食中出現有毒大米和有害食品的可能性比規模經營更大。所以要發展規模農業，搞農業現代化。

這顯然是站在城市人角度來看農業，且是站在後現代立場來看農業，而當前中國仍然處在奮力走出中等收入陷阱的階段，在這個階段提出後現代的問題是不是也提得有點早了？

上級政府官員到下面調研，下級政府都願意帶上級政府官員到現代農業示範區考察，到明星村參觀，最不濟也要到種糧大户那裏看看，而很少可能到一般農户那裏瞭解他們的情況，理解他們的所期所盼。這樣一來，上級政府關於三農的決策就主要是回應資本農業、養種大户和明星村的需要。這些被想象出來的所謂代表農業發展方向的新型農業經營主體，數量極少，受到關注極大，獲利極多。一般農户數量極大，所受關注卻極少，獲利也極少。真正為小農服務的三農政策也就越來越少。

五、

以上列舉了若干三農領域中的決策錯位，是因為在三農領域中存在若干未被認真清理討論的方法問題。總體來講，就是普遍存在片面的、激進的、浪漫主義的方式方法，存在嚴重的形而上學傾向，習慣於從概念出發，從願望出發，從局部出發，而沒有真正做到從整體、從全局、全實際出發來認真研究問題，逐步解決問題。三農領域中的形而上學已經病到骨髓。

2014年4月9日晚