朱雲漢：沒有優質國家，就沒有優質民主

我的好友福山（Francis Fukuyama），二十多年前提出“歷史終結論”，一夕成名。經過多年的沉澱，他已經不再高捧民主與市場。他最近連續出書倡導新思路，大聲呼籲二十一世紀國家間競賽的主軸是國家能力建設。

福山會有這樣的思路轉變是因為兩個趨勢：第一、很多新興民主國家並沒有步上良好治理的坦途，反而陷入惡質民主的困境進退不得；第二、在過去三十多年，在“自由化”、“市場化”與“私有化”的主導思維鞭策下，國家的職能不斷被消滅，逐漸失去了增進人民經濟福祉與維護社會公平的能力，民主選舉產生的政府根本無力回應民眾的需求。

福山提出一個簡潔有力的口號：“沒有優質國家，就沒有優質民主。”我可以用一個淺顯的例子來説明這個道理。

《天下》雜誌截圖

以民主方式產生政府，就好像讓一輛巴士上所有的乘客，透過投票選出一位駕駛。這位駕駛要負責將巴士駛向多數人想要去的目的地，也要決定如何讓大家分擔汽油費。

國家機構就是這部巴士，如果巴士的性能好、馬力足、耗油少、配備齊，交給任何一位夠格的司機掌控，都遊刃有餘。一個失敗的國家就像引擎故障的巴士；一個孱弱的國家就像馬力不足的巴士。國家機構不健全，無論選出誰來當駕駛都無能為力。

過去，以美國為首的西方國家，在世界各地推行民主，卻忽視國家建設，這是非常偏頗而天真的舉措，也背離自己的歷史經驗。殊不知，大多數西方國家在一百多年前引進普選式民主之前，已經建立了比較完備的現代國家機構及其職能，包括常任文官體制、獨立司法機構、專業化軍隊、基礎教育體系、現代財税體系、市場監管能力、中央銀行等。而許多發展中國家，在引進代議民主的時候，現代國家機構及其職能都還處於發育不全狀態。

最近，許多以援助發展中國家為職責的國際組織已經意識到，國家建設比民主建設更為關鍵，但也更為艱鉅。他們也領悟到，在現代國家機能發育不全的條件下，貿然實施普選式民主，反而可能阻礙國家能力建設。從這個角度來看，台灣與韓國還是比較幸運的，因為民主化是在現代“國家”建設比較健全的基礎上開展。

但不容否認，近年來頻繁的藍綠惡鬥，讓任何一位駕駛都無法緊握方向盤專心開車；“立法院”已經淪為金權政治的温牀，“立法委員”成為扭曲公共政策制訂與妨礙公權力正常運作的元兇；再加上全球化與市場化浪潮的衝擊，我們的“國家”機能逐漸萎縮、公務人員士氣低落、税基也不斷流失。

政府在面對貧富差距懸殊、人力資源供需失調、出口產業競爭力衰退、薪資階級實質所得下滑、基礎設施不夠先進、土地超限利用等這些難題時，愈來愈蒼白無力。

如果我們不能設法全面提升這輛台灣巴士的性能與配備，如果我們繼續讓每四年選出的駕駛無法握緊方向盤專心開車，台灣將在二十一世紀的競賽中節節敗退。