賀雪峯：當前三農政策的重點

當前中國三農政策的重點應該在哪裏？我們以為，當前中央應當以小農經濟還將長期存在並且小農經濟還要發揮重要作用作為前提來制定三農政策，調整三農政策的方向。三農政策必須服務於小農經濟。

一、

未來30年，中國農業一定是多主體參與經營的，其中規模最大、起到基礎作用的將長期是小農經濟。此外，無論是家庭農場、合作經濟、種植大户以及資本農業，都可能有進一步的發展。現在的問題有二，一是國家不能想當然地以為規模農業就一定比小農經濟更有效率，更不能通過政策支持規模農業與小農經濟競爭，以打敗小農經濟；二是國家在為規模經營服務的同時，千萬不能忽視小農經濟的需求，尤其不能將服務於小農的政策、財政、組織體系碎片化，從而使小農經濟陷於困境。

當前三農政策存在的最大問題恰恰是國家試圖通過扶持所謂新型農業經營主體打敗小農，比如規定國家新增惠農資金主要用於支持新型農業經營主體，各種支農項目大量投入到規模經營項目，或規模經營項目獲得了遠比小農經濟大得多的財政和項目支持強度。而地方政策更是存在用行政手段來推動農民土地流轉，以形成農業規模經營的普遍情況。成都市規定，土地流轉規模越大，政府所補費用越多，超過1000畝的經營規模，政府已經補到1000元/畝，蘇州常熟每畝補到800元，這樣大量的財政補貼給規模經營户，很奇怪，也很可怕。

二、

以小農經濟仍將長期存在並且仍將是中國農業經營的主體，小農經濟仍然具有極為重要功能為認識前提，來討論當前三農政策，我以為，大致可以從兩個方面對當前三農政策的重點進行討論，一是進一步堅持和完善現行農業基本經營制度，二是結合國家財政支農資金下鄉，要針對小農經濟中存在的主要問題，為小農經濟正常健康發展提供有效保障。

堅持和完善現行農業基本經營制度，其中堅持就是要繼續給農民長期而有保障的土地使用權。當前中國農村以村社為單位分田到户形成的承包經營制度還有強大活力，這種活力一是表現在以“老人農業+中農”為典型的小農經濟可以適應當前經濟發展的需要。二是正是農民有自己的承包地，農民進城失敗，他們仍然可以返回農村來。這樣，農民這個中國現代化中人數最多的弱勢羣體就因為有了承包地這個“社會保險”，而可以在城鄉之間進退自如。

隨着生育率的降低和城市化對年輕勞動力的吸引，農村中往往僅剩老弱勞動力，因此“老人農業+中農”的模式對小農農業的可持續發展有重要的意義。

同時，我們也應看到，當前農村出現了普遍的人地分離，且取消農業税之後，村社組織越來越沒有能力為單家獨户小農提供公共服務，農民在產中環節有越來越多“不好辦和辦不好”的共同事務，成為小農經濟健康發展的巨大障礙。尤其是種水稻的南方丘陵地區，在分田到户時，因為土地的肥沃程度、灌溉條件等等差異，農户所分土地往往是按肥瘦和遠近搭配，每個農户土地面積不大，土地塊數很多。

而當前農民大量外出務工土地流轉頻繁，農户經營土地的細碎化程度越來越嚴重，因此，如何讓農民耕種土地可以連片，就成為能否極大釋放農業生產力的一項關鍵制度。**當前國家一再強調的是擴大農民的土地承包權，並且將這個承包權與承包地塊（具體承包關係）的長久不變聯繫在一起，這樣就使村社集體無法為了農民耕種方便而調整土地以連片經營。給農民更大的土地權利，反而嚴重損害了小農利益。**這也是南方山丘地區農民拋荒的一個重要原因。

在當前人地分離的情況下，之前確權確地的農業基本經營制度完全可以確權不確地，給村社集體一定的調整土地的權力，這樣對於耕者很重要。

  三、

當前三農政策究竟是要服務於誰，會對進一步三農發展產生重要後續影響。小農經濟最大的不足是經營規模太小，需要有社會化服務與之配套。其中最為重要的配套組織是具有一定統一功能的村社集體，這正是憲法所講農業基本經營制度中“以家庭承包為基礎的，統分結合、雙層經營的農業制度”。現在雙層經營是不大可能了，但村社集體為小農生產提供服務的統一功能十分重要。

小農經濟技術創新能力一般不足，尤其是老人農業，雖然也都是精耕細作，卻不願意採用新型農業技術。人民公社時期建立至今仍在全國具有完整組織體系的農業技術、水利技術等等服務體系，到底何去何從？

取消農業税後，有些省市試圖以市場化改革來替換這一技術服務體系，但從小農立場上看，小農需要有公益性的技術服務體系的服務，且這個自上而下的公益事業性技術服務體系必須延伸到村組，鄉鎮事業單位與村社幹部的結合，是最有能力為小農提供服務的組織形式。指望依靠農户自發學習新型農業技術，以及指望農民通過市場來購買農業技術，在農户規模如此之小的情況下，都一定會因為交易成本過高而無法持續。

相對來講，規模經營的新型農業經營主體在新技術使用的積極性與能力上遠強於小農經濟。當前國家推動農業規模經營的一個重要原因就是發現國家與小農打交道的成本太高，不僅向農民收錢難，就是給農民分錢也很不容易分到位。但是，如果國家因此放棄為小農提供服務體系，而是圍繞規模經營來建立更多市場（也許會更有效率）的技術推廣體系，這即使對規模經營有益，卻恰恰會反過來使目前雖然不完善但至少還存有的技術服務體系更為破碎，小農也就更難獲得技術服務。

在當前國家有越來越多財政支農資金的情況下，這些支農資金不應該主要用於為規模經營主體服務，而應當用於建設服務於小農經濟的基層組織和社會化服務體系。國家資源的下鄉要與農村基層組織服務農民能力的增強相掛鈎。鄉村兩級正是自上而下的國家資源與農民自下而上的公共品需求偏好可以對接的平台，這個平台建設，關乎中國小農經濟的前途。

四、

小農經濟絕對不是中國農業的全部。從某種意義上講，小農經濟最合適的領域是從事大宗農產品的種植。

大宗農產品的好處是其標準化程度很高，比如糧食，全國一個價，品質上基本沒有差異，而生產大宗農產品所需生產要素也都是標準化程度很高的農資，大宗農產品一般耐儲存，價格穩定。因此，生產大宗農產品一般不存在與市場的對接，也不需要大量資金投入，也不存在大的生產風險。當然，其收益也不高。

正是這個大宗農產品生產領域尤其是糧食生產領域不存在與市場對接的問題，風險比較小，又要佔到中國耕地接近70%的種植面積，就使得這個領域尤其適合小農經營。當前全國各地推動糧食種植的規模經營，發育種糧的新型農業經營主體，尤其不應該。

大宗農產品以外的農業領域，尤其是高風險高收益的經濟作物，養殖業和農產品加工運輸儲存銷售，小農缺少經營能力，資本進入是自然而然的事情。若農户借貸投資風險農業，這個時候，農户就已不再是我們所説的小農了。

高風險高收益，這是資本趨利天性決定的。農業有收益，資本願意進入，那是資本的事情，千萬不要藉口從事農業就應當獲得國家扶持。有能力就進入，賺了錢歸自己，虧了本也由自己承擔。資本不能一方面要賺錢，一方面又好象是在做農業慈善。尤其是最近幾年，在大中城市郊區發展的所謂觀光農業、設施農業、休閒農業，本質上這些農業是資本與城市後現代的中產階級的合謀，卻得到了國家大量財政支持，但這些農業與農民有什麼關係？與糧食安全有什麼關係？國家為什麼要去支持呢？

也就是説，在小農經濟以外，資本進入到農業領域也並非不可以，但國家通過財政支持資本進入就不應該了。而國家財政支持資本進入農業，破壞了之前本來就很脆弱的為小農提供社會化服務的組織體系、話語體系，那就更糟糕了。

五、

當前國家應當清理三農政策，應當以小農經濟將長期存在並仍將發揮基礎性作用為認識前提來完善當前的三農政策。

2014年4月11日下午