呂德文:“江湖”秩序
7月27日央視新聞報道,太原商業街的一些乞丐“定點”上班,有些假乞丐被戳穿後惱羞成怒,指責記者破壞規矩,都像記者這樣“不都亂套了嗎”?
實際上,近些年關於乞丐“江湖”的報道時有出現,這一“江湖”的樣態與人們的想象存在巨大差距。比如,乞丐並不僅僅是弱勢羣體,更是一個營生,南京的一些職業乞討者月入過萬,擁有兩套房,還有護照,一些乞丐為了爭奪繁華地段的“生意”,甚至揚言願意交3000元/月的管理費。再如,大量職業乞討者往往容易採取“欺討”的辦法,騙取錢財。還有,相關城市管理機構如公安、民政、城管對乞丐的管理並不容易,沒有有效的行政和法律強制措施,也沒有足夠的執法力量,上海地鐵被迫發佈“乞討排行榜”。
自古以來,坑、蒙、拐、騙、偷等營生都屬於正常社會的一部分,它們同樣需要一定的技能,和任何行業一樣也存在競爭、合作,因此,也會形成相對固定的市場秩序。所不同的是,由於這些營生並不以交換,而是以無償佔有為手段,只能是地下行業,其市場也只能是地下秩序,是為“江湖”。
江湖存在於社會的邊角,遊離於主流社會之外,任何地下行業都需要見陽光,並向社會汲取資源。從社會管理的角度上説,江湖中的有些營生是非法的,但大部分都遊離在合法與非法之間。
比如,乞討也是一種營生,它並不受法律的禁止,但如果轉化為“欺討”,影響了公共場所的正常秩序,就非法了;算命也是一種正常營生,但這一行業也是最容易被騙子所侵蝕的領域,當然需要治理;至於小偷,雖然法律明確規定是非法的,但如果不到一定數額,也很難得到有效懲罰。
總之,江湖是個地下行業,存在於社會的邊緣地帶,這些特徵決定了對其治理也不同於一般的社會管理,而形成了獨特的江湖治理形態。

江湖治理秩序的重要特徵是:它是一種被迫承認的秩序
江湖的治理一般只能依賴於法治和正式行政力量,但是,大部分地下行業的治理往往沒有嚴格的法律依據,即便有,也可能因為執法力量不足而疏於管理,所以説,江湖治理秩序的重要特徵是:它是一種被迫承認的秩序。
江湖中的各個地下行業很難在熟人社會中存在。與陌生人社會中的法治不同,熟人社會的治理依賴於血緣和地緣關係構築的社會網絡,天然是應對坑、蒙、拐、騙這些行為的屏障,熟人社會中的這些邊緣人,很容易被貼上標籤,為人熟知,曝光於陽光之下。
為了應對熟人社會的治理,江湖具有很強的流動性,因此,人們將從事地下行業的行為稱作“走江湖”。那些本來就流動性強的地域,如車站碼頭,則為大量的地下行業提供了生存空間。現代城市的興起,造成陌生人社會的廣泛存在,也擴大了江湖的生存空間,“走江湖”變得更加方便,適合地下行業生存的地域空間也不斷增加——城市的每個角落都有江湖。
一般而言,國家權力的增長與城市的興起相伴生,沒有相對完善的社會管理制度,典型如人口登記制度、身份識別制度,沒有足夠的街頭執法力量,如城管、警察,沒有有針對性的城市管理法律,如社會治安管理條例、城市管理條例,很難維持正常的城市秩序。可往往是,城市的發展先於國家政權建設;城市空間不均衡,但城市管理方式並不因此而有不同,這些縫隙就給江湖提供了生存空間。
舊時的江湖具有非常清晰的地緣(老鄉)和行業色彩,甚至兩者合二為一,這是民間自發形成的市場秩序,幫會甚至足以與統治者相抗衡,轉化為半正式的城市管理力量。現在的江湖仍然部分保留了這一傳統,比如媒體時常報道的小姐村、小偷村,但這種秩序顯然不足以與國家權力相對抗,如何躲避國家權力的宰制,仍是地下行業生存的主題。
由於城市管理永遠都有限度,一旦沒有限度,就會反過來影響正常的城市秩序;同樣,江湖也有穩定的性質,一旦改變地下性質,企圖取代正式行政力量,也會對正常的城市秩序造成影響。因此,正常情況下,地下行業與城市管理力量之間形成了相對穩定的支配結構,其核心是保證正常的城市秩序。
收容遣送制度的變遷很能説明這一道理。新中國成立後,乞丐是個典型的地下行業,因為人口流動受到嚴格限制,但乞丐又有非常合理的存在理由,總有人因為不幸而陷入困頓而需要乞討。在此背景下,《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》兼具城市管理和社會救助的功能,其本意是通過國家力量強制救助那些流浪乞討人員,在實現救助目的的同時維護城市秩序。
隨着大量流動人口湧入城市,建立在嚴格控制流動人口基礎上的傳統的城市管理方式面臨挑戰。其核心是,那些無合法證件、無固定住所、無穩定收入的流動人口無法有效管理,而這一部分人口除了成為流浪乞討人員外,還可能從事其它地下行業。如此,與乞丐具有類似性質的城市管理對象也被納入了收容遣送制度中。1992年代初,國務院《關於收容遣送工作改革問題的意見》的出台,收容對象被擴大到“三無”人員,收容遣送制度儼然成為城市管理的最重要的法律支撐。
很顯然,這一法規並不適合現代城市管理。因為,“三無”人員並不必然從事地下行業,即便是從事地下行業,比如乞丐,也並不一定嚴重擾亂城市秩序。況且,社會救助應該建立在被救助者自願的基礎上才合理。況且,把收容遣送制度轉化成城市管理的主要法律依據,是在改變這一法規的性質。基於收容遣送制度,執法人員製造了諸多過度執法、執法犯法現象,收容遣送制度本身成為製造城市混亂的誘因,這一制度也終於在2003年孫志剛事件後遭到了廢除。
某種意義上,收容遣送制度的終結只是消解了部分由執法人員製造的城市亂象,但它並沒有解決因為人口大量流動所帶來的“江湖”地盤的擴大,以及城市管理挑戰。比如,城市流浪乞討人員,在新的法規《城市生活無着的流浪乞討人員救助管理辦法》中,基本上廢除了對流浪乞討人員的強制救助措施,也不可能收容遣送。換句話説,只要乞丐願意,只要流浪人員喜歡,就可以在城市中合法生存。某種意義上,當前的城市管理被迫承認了乞丐“江湖”。
只是,承認了江湖存在的現實性,並不意味着行業的地下性可以改變。事實上,城市乞討本應受到大量限制,這種限制並不意味着壓縮江湖的生存空間,反而有可能是在幫助地下行業的健康生存。
首先,民政部門有救助的義務,理論上,只要出現公開的流浪乞討,民政部門就應該積極主動提供救助。只要民政部門積極提供服務,即便是真正的弱勢羣體不接受救助,也可以揭穿一些職業乞討者和“欺討”人員,他們的生存空間就會大大減少。某種意義上,這也是對真乞丐的救助,因為民政部門社會救助管理,不僅是在維護正常的城市秩序,也是在維護正常的江湖秩序,防止假乞討人員擾亂地下經濟,壓縮真乞丐的生存空間。
其次,公安、城管部門還有維護城市容貌、規範街頭秩序的職責,這也牽扯到對流浪乞討行為的管理。乞討也需要顧客,人流量大的地方當然是爭奪之地,但是,這些地方卻也往往是城市管理的重點。乞討行為很可能觸犯一些城市管理條例,比如,身體殘疾者擋在人行道中間,類似於“佔道經營”,賣唱者容易聚集圍觀人羣,也在擾亂公共秩序。如果涉及到欺騙行為,還可能觸犯了社會治安管理條例。
再次,特定空間內不容許流浪乞討行為。比如,城市軌道交通工具裏面,是禁止流浪乞討的,運營方有權力對乞丐處罰。一些城市公共設施也不允許容留流浪人員,媒體曾經報道,為了防止流浪漢滯留露宿,廣州市政園林局在高架和人行天橋底澆築水泥錐。儘管這一做法受到輿論批評,但是,從市政管理角度上説,這實在是維護市政設施的無奈之舉。
真實的狀況是,江湖不僅在城市角落中穩定地生存下來了,且還在城市的主流空間若隱若現。這意味着,法治和正式行政並不能完全將江湖限定在地下經濟範疇,或者説,江湖的模糊性讓高度標準化的依法行政水土不服。
前已述及,熟人社會網絡才是對付地下江湖的有效治理方式,因為它可以對那些邊緣人進行符合社會規範的身份認證,人們容易通過特定的身份標籤識別邊緣人行為。城市空間尤其是街頭是陌生人社會,邊緣人在城市也具有高度流動性,因此,並無可能利用熟人社會網絡。
這為江湖提供了廣闊的生存空間,因為沒有非正式卻有低成本的身份識別制度,只能依賴於民政部門的救助工作——但很顯然,民政部門的行政力量極其有限。公安、城管部門等一線行政人員,擁有較大的自由裁量權。由於是街頭執法,一旦措施不當,引起羣眾反應,反而會造成城市秩序混亂,因此,絕大多數情況下,他們傾向於消極行政,只要江湖中人的行為不是太過分,容許其存在。
特定空間的管理主體則面臨沒有執法權的問題,比如,地鐵運營部門可以對地鐵內的乞討行為處罰,但有諸多限制,他們沒有權力防患於未然,因為乞討人員是以乘客身份上地鐵的,即便是處罰,最高限額也只有100元,與乞討的經濟效益而言,這一處罰力度並不大。園林局則沒有流浪人員的執法權,但他們確實是公共設施的破壞者。因此,上海被迫發佈“乞討排行榜”,公示那些屢教不改的乞討者,廣州被迫澆築水泥錐,防止流浪人員破壞公共設施。
總體上看,當前的城市管理越來越傾向於消極行政,這對江湖秩序造成兩個方面的影響。一是,它加劇了江湖內部秩序的混亂。正式行政的消極降低了江湖的進入門檻,比如,一些並非弱勢羣體的職業乞討者混入乞丐江湖,進行“欺討”,加劇了地下經濟的競爭,壓縮了真正的乞丐的生存空間。二是,它拓寬了江湖的城市空間,使得地下經濟走出城市角落,進入城市中心。現代城市高度流動、高度多元化、非均衡,為江湖的復興提供了諸多有利條件,因此,消滅江湖是不理性的。但是,讓江湖不斷侵蝕主流社會,衝擊城市秩序,放任自流,也是危險的。讓江湖歸於地下,關鍵是要讓城市管理力量守住主流秩序。