阮煒：常識告訴我們，好民主要有好國家
大凡關注英美文化的人都知道，英語國家的人們似乎天生厭惡國家主義，天生不信任政府，似乎總是在抱怨政府做了什麼壞事，或某項可能出台的政策會侵害人民的權益。人們甚至熱衷於爭論，政府究竟是否太“大”，或者説此時此刻其實並不那麼“大”。
可是另一方面，同主要西方國家相比，英語國家的國家治理雖説不上最好，至少也居最有效率的前幾位。國家治理得有資源，這資源又主要來自税收，而税收或者説適當的税率並不是國家主義，而是治國之必需，強國之根本。英語國家個人所得税率同其他發達國家相比雖並不高，甚至可以説偏低，但是同我國相比就不是高一點，而是高出起碼一倍以上。各國有各國的國情，簡單比較並不恰當（比方説我國國企在國民經濟結構中所佔比重很大，對國家財政貢獻也較大，但造成的問題更大，兩兩相比並不“合算”，所以要理清關係，攻克國企改革的難關），但如果説發達國家的汲取能力強過我國，是沒有問題的。
所以，在當前形勢下談政改、談民主，而不談民主與國家的關係，是片面的。光講西方民主的三權互制、多黨競爭、人民主權、全民普選等，而不講西方國家在民主化過程中如何加強國家的作用，提升國家的能力，是不尊重事實的，是有害的。
托克維爾：民主革命掃蕩了舊制度的眾多體制，卻鞏固了中央集權制
常識告訴我們，沒有政府權力基於法制的適當集中和合理使用，就不能有效地提供社會正義、國家管理、公共服務、公共安全等公共產品，最終就不可能有好的民主。這本來是不言而喻的。事實上，歐洲國家如英、法、德、意等等，無一不經歷過一個基於法制的政府權力集中、國家能力強化的過程，甚至可以説，在民主化進程如火如荼的19至20世紀，國家權力不僅絲毫未被削弱，反而得到加強。這表明，民主化是有利於國家權力的集中和國家能力的加強的，二者應同步進行，是一個硬幣的兩面。東亞國家如日本、韓國的民主化、現代化歷程同樣説明了這一點。這一現象不僅被考察美英民主的托克維爾所注意到，也被意大利、德國等歐洲國家的歷史所證明。而凡是沒有經歷這一過程，卻又東施效顰照搬西方式民主的國家，不僅其民主大打折扣，而且其經濟社會發展狀況一直不佳。
古往今來，無論何種民主，也無論我國未來會實行何種樣式的民主，都不要把它絕對化神聖化，都應承認，民主應以善治為根本目的。這就是為什麼托克維爾在盛讚英美民主的同時，也讚歎兩國政府的權力集中程度大大超過先前時代。如果政府不能適當集中權力、行使權力，連起碼的公共秩序也不能保證，“民主”了又如何？在托克維爾的思路中，良好的政府是公共利益的有效表達；不良政府不僅不表達公共利益，反而危害公共利益。
其實，西方代議制民主雖有嚴重缺陷，某些左派人士甚至認為它並非真正的民主，但是同君主制相比，這是一種在歷史上發揮了進步作用的中產階級所主導的民主，至少在二戰後高福利社會盛行之前，不失為一種適合教育普及、城市化、交通和信息便捷之現代條件的政治樣式，一種既適應權利時代民眾的權利訴求，又能適度集中國家權力以進行有效治理的政治形式。沒有國家權力的適度集中，就不可能形成強大的國家能力，就不可能有真正意義上的現代國家。
正由於國家權力的適當集中，在福利訴求負面效應尚未盡顯之前，代議制民主做到了既鼓勵民眾參政，又大體上保證了決策的效率和質量。如果代議制民主被否定了，而在一個幾千萬乃至十幾億人口的國家搞直接民主又絕無可能，難道回到君主制？當然不能。所以應當承認，西方民主有問題，卻仍然取得了不菲的成績。它大體上解決了一個根本性的治理難題：在工業化、城市化、教育普及、交通便捷和信息迅速散播的現代條件下，對權利意識高漲的普通公民進行政治賦權，創造了種種使其能和平表達利益訴求的政治機制，使其能合法且有序參與國家政治生活，同時又適度集中政府權力，用法律保證、維護乃至強化國家權威，從而保證了秩序穩定、國家安全和吏治優良，由此獲得強大的國家能力。
早在19世紀中下葉民主化進程如火如荼之時，英國和美國便通過集中政府權力而明顯加強了國家權威，獲得了史無前例的強大國力。據托克維爾觀察，“在現代，英國政府權力很大，政府集權達到了它可能達到的最高點：國家就像單獨一人在行動，可以隨意把廣大羣眾鼓動起來，將其全部權力集結和投放到所想指向的任何地方……美國的政府集權也達到很高水平。美國國家權力的集中高於歐洲以往任何一個君主國家。每個州不僅只有一個立法機構，而且只有一個以可創造本州政治生活的政權機關；同時，一般也不準數個縣的議會聯合行動，以防止它們圖謀僭越其行政職權而干涉政府的工作。”[1]
實際上，早在托克維爾考察美國民主之前五六十年，即美國立國之初的所謂“邦聯”時期，中央政府便取消了各州最重要的權力即戰爭權和外交權，並通過憲法對各州其他權力進行限制，包括禁止各州之間訂約和結盟，頒發捕押外國船隻的特許證，鑄造貨幣，發行信用卷，設置高貴頭銜，徵收進出口税等等。[2]國家權力的集中也表現在總統制的設立上。如我們所知，較之法國的半總統制和英國的議會內閣制，美國總統制賦予總統的權力更大，使之能在緊急狀況下實行“獨裁”。也需注意的是，在法國大革命期間及之後一段時期，君主制時代即已形成的中央集權制不僅未因大革命而遭到削弱，反而得到鞏固和加強。托克維爾認為，中央集權制是大革命的“標誌”，“當人民在其內部摧毀貴族政治時，他們自然而然地奔向中央集權制……民主革命掃蕩了舊制度的眾多體制，卻鞏固了中央集權制”。[3]
不難看出，托克維爾所看到的美英民主的實際情況，與很多人陳舊的民主觀有相當大的不同。一直以來我們以為，民主是專制的反面，而專制就等於集權，即當政者壟斷一切政治權力。我們沒能意識到，政府權力的適度集中對於任何一個現代國家來説都是非常必要的，不如此便不能有效提供現代生活所需要的大量公共產品。我們沒能意識到，民主對於西方人來説雖是一種政治形式，一種不同社會集團藉以和平表達其利益訴求的機制，但這並不等於民主不能夠、不應該加強政府的權力以提高國家能力。不僅19世紀中葉的美國和英國，而且撒切爾時代的英國以及埃爾多安執政的現土耳其，都是政府在應集中權力之處適當地集中權力以有效施政的事例。我們也沒能意識到，先前那種以為民主與政府權力呈反比關係 — 一個國家越民主，政府權力便越不集中；反之，一個國家越不民主，政府權力便越集中 — 的看法是錯誤的。事實剛剛相反，較之傳統君主制度，英美民主因更好地解決了執政合法性問題，所以使政府能更有效地集中權力行使權力，使國家權威、政治秩序、經濟秩序和社會秩序得到更大程度的尊重，從而更可能實現善治，獲得強大的國家能力。
從其他西方國家的情況來看，民主也無不是以高效能的國家為前提的。法、德、意等強國的民主無一不建立在強大國家能力基礎上，無一不是通過公民參政及各種形式的權力制約而大大提高了國家的效能。尤其應注意的是，歐美各國在尚未實行全民普選之前，即1850至1939年之間，大體上便已經實現了善治，獲得了相對於非西方國家來説強大得多的國家能力。這就意味着，在很大程度上，普選是善治和強大國家能力的結果，而非原因；尊重和保護人民的權利固然至關重要，但是普選與善治之間卻並無必然的聯繫。
非洲很多國家雖然建立了“民主”制度，但依然處於極端貧困中
然而，在對內推行普選和對外確立霸權的過程中，歐美政客和輿論界並不關心非西方世界國家建設的重要性，不僅片面地把西方式民主神聖化、意識形態化，還把這種民主樣式當作普世價值到處推銷。很多西方人有意識無意識地假定，民主或基於普選和多黨制的議會民主，是他們取得治理成就的原因而非結果，這樣就難免成為話語的俘虜，觀念的奴隸。在這種情況下，西方民主話語迅速膨脹，在軍事和經濟霸權的挾裹下，對非西方國家產生了巨大壓力。落後和弱小的國家抵抗力差，很快被忽悠進去。它們根本未能認識到，國家尚未成形，是玩不轉西方式民主的；有國家而無民主，或民主程度還不夠高，尚能穩定社會，發展經濟，最後再實現民主；有“民主”而無國家，則必動亂不已，災難不斷。西方民主崇拜者最不願正視的一個事實是：非洲國家搞西方民主者眾，能正常運轉者卻幾近於無。國家尚未成型，國家意識和國家傳統仍極薄弱，便“民主”了，結果可想而知。身體極度虛弱，卻囫圇吞下一大堆難以消受的黃油、乾酪和牛肉，哪有不胃絞痛，不上吐下瀉的道理？民主在非洲水土不服，西方是負有責任的。
在1960年代的去殖民化運動中，撒哈拉以南非洲各國實現了民族自決，其中相當多的國家走上了西方式民主的道路。幾十年後回頭看，非洲的民主可以説是失敗的。根本原因在於，各國雖獨立了，根深蒂固的部族主義卻並沒有因去殖民化而被削弱，大多數非洲人在觀念上仍是部族成員，對部族的效忠遠大於對國家的忠誠。既然部族主義依然盛行，要形成共同的國民文化和民族心理結構，整合成亞洲和歐洲那樣的民族，談何容易。[4]簡單説來，非洲很多地區民族尚未形成，便建立了“國家”；國家尚未確立，或徒有其名，便“民主”了或過早地引入議會、多黨制、全民普選等機制。結果如何，不難想見。
非洲民主究竟是什麼樣的民主？以剛果為例。比利時殖民者撤走時留下的，是一個極落後、形式上“民主”了實質上卻四分五裂的爛攤子：“剛果宣佈獨立時僅16個剛果人接受過高等教育，僅136人受過中等教育；政黨林立，達120個之多，每個政黨都與某個部族有着千絲萬縷的聯繫。”[5]尼日利亞、索馬里、坦桑尼亞、肯尼亞、塞內加爾、蘇丹、扎伊爾等主要非洲國家同樣是部族林立的爛攤子，部族主義無時無刻不在削弱社會，侵蝕國家。此即“政黨部族化”、“部族國家化”，其必然結果是“國家空心化”和無政府狀態，軍事政變和軍人干政成為常態。[6]
在這種情況下，國家即便存在也異常虛弱，不可能有效執行公共管理和服務職能。這從非洲税收普遍太低也不難看出。有論者指出，非洲總體説來是“一個自由至上論者的天堂……一個低税的烏托邦，政府税收往往不到GDP的百分之十；相比之下，美國税率超過GDP的百分之三十，歐洲某些國家更高達百分之五十”。[7]應注意，決非因為非洲政府仁慈，或無比虔誠地信奉經濟自由主義，税率才如此低下。非洲税率過低，根本原因在於國家太弱，不能有效進行資源汲取。税率如此之低，再加貧窮落後，各國財政之羸弱可想而知。財政如此弱小，想要有一個有效的政府來提供公共安全、公共服務之類的基本公共產品，發展工農業生產，建立基本的教育和醫療體系，豈不都是空談？
毫無疑問，非洲各國的首要任務，是建立起有效的國家。這項任務異常艱鉅。在建設國家的過程中，非洲不僅有自身的問題，還受到西方誤導，把西方式的普選民主當作放之四海而皆準的理念。殊不知現代民主並非易事，必須有穩定的國家方能運轉，或者説必須在肥沃的國家土壤上方能生根發芽、開花結果。如果連國家這一最根本的基礎施設也未建立起來，便玩起西方式民主來，結果可想而知：官員腐敗，選舉作弊，族羣分裂，經濟停滯，政變不斷，強人們翻手為雲，覆手為雨，隨時推翻政府，搞軍事獨裁。[8]如此這般，連起碼的治理也説不上，何來的民主？即便“民主”了又有何益？故有論者説，在非洲擺脱殖民統治後的三十年裏，“沒有一個國家通過投票手段和平更迭過政權或總統”。[9]即使在今天，雖也取得了些許進步，某些國家如盧旺達和埃塞俄比亞經濟發展還很不錯，但大多數國家的任務仍應是政治改革，減少腐敗，建設有效能的國家，以大體上實現治理。
恰成對照的是，土耳其、韓國、印度尼西亞、馬來西亞、印度、巴西、阿根廷、智利等亞洲和拉美國家雖也實行普選式民主，其政治經濟表現卻好得多。儘管也存在問題，甚至是嚴重問題，這些國家1980年代以後政局都穩定了下來，政變不再發生，經濟開始起飛。韓國經濟自不待言，土耳其、印度、巴西經濟表現也相當不俗，成為近年來耀眼的經濟明星。考慮到這三國均為國情極其複雜的多種族、多族羣、多宗教大國，其經濟和政治成績更是令人尊敬。是什麼原因使這些國家如此不同於黑非洲？
很簡單，此三國社會發展水平不僅早已超越國家初創階段，也都有着悠久的國家傳統可以依賴。土耳其歷史上大部分時間不僅有統一的國家，甚至一度是地跨歐亞非的大帝國。印度歷史上政治分裂的時間雖多於統一，政治統一質量也不高，但畢竟擁有悠久的國家傳統，有過孔雀王朝、德干王朝、莫卧爾王朝一類大帝國，甚至英國的統治對印度國家治理和政治統一也不無貢獻。巴西曆史並不長，原本是葡萄牙殖民地，但1822年獨立至今已經歷了專制君主制、開明君主制、共和聯邦制和民主聯邦制四種制度，不僅有堅實的國家傳統，更有非洲國家難以比肩的政治統一紀錄。同樣，馬來西亞、印度尼西亞和巴西之外的其他拉美國家也有強於非洲的國家傳統。如我們所知，韓國歷史上深受中國影響，擁有任何黑非洲國家都無法比擬的國家意識和國家傳統，再加單一的種族和文化，在經濟和民主政治上的表現自然也就不俗。
最後要指出的是，強調國家對於民主的重要性，並不等於肯定“大政府主義”。[10]三十幾年來中國政治的大趨勢是，先前無所不包、無所不管的國家一直或快或慢地在退出其不該包不該管的領域，如社會、教育、醫療、體育、文藝等，儘管此進程至今仍未結束，退出的程度也不盡人意。之所以如此，是因為大家知道，政府在不該包不該管的地方又包又管，必然給一些部門或個人過大的自由裁量權即腐敗的機會，最後不僅使人民，也使政府和國家本身遭受損失。也就是説，不合情理、符合治理規律的“大國家”、“大政府”必然造成小國家和弱政府。我國學習其他國家的經驗應揚長避短，找到一種既能擴大政治參與，又能加強國家，從而更好地發揮個人能動性，更有效地釋放社會潛能的民主樣式。
注：
[1] 阿列克西•德•托克維爾，《論美國的民主》（兩卷本，董果良譯），北京：商務印書館1996，上卷，頁97-98；下卷，頁844-853。
[2] 漢密爾頓、麥迪遜等，《聯邦黨人文集》（張曉慶譯），北京：商務印書館1980，頁228-234。
[3] 托克維爾，《舊制度與大革命》，上卷，頁99-103。
[4] 賀文萍，《非洲國家民主化進程研究》，北京：時事出版社2005，頁140、153。
[5] T. F. Weiss, On the Margins: The Art of Exile in V. S. Naipaul, Amherst: University of Massachusetts Press, 1992, p.191.
[6] 賀文萍，《非洲國家民主化進程研究》，頁130-142。
[7] Fukuyama，The Origins of Political Order, p. 13；阮煒，《文明的表現》，北京：北京大學出版社2001，第十六章。
[8] 賀文萍，《非洲國家民主化進程研究》，頁142-49、246-59。
[9] ‘Africa Rising’, The Economist, December 3rd, 2011, p.13.
[10] 參阮煒，《大政府主義危害巨大》，載於共識網。