財政部部長樓繼偉詳解新《預算法》：明確地方債“借管還”
在經歷了十年修訂、4次審議，收集了3萬多條建議之後，新《預算法》最終在今年8月31日獲得通過，並於2015年1月1日起實施。新《預算法》由79條增加至101條，改動共計82處。財政部部長樓繼偉日前接受媒體採訪，對修改涉及的預算控制方式、轉移支付、地方舉債、國庫現金管理等社會關注的熱點進行詳細解讀。
新預算法折射下一步改革方向
樓繼偉説，1995年開始施行的原預算法在今天已難適應形勢發展要求，尤其是按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，有必要全面修改預算法。
他指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，此次修改突出預算的完整性，政府全部收支要納入預算管理；遵循預算公開原則，強調預算必須接受社會監督；更加符合經濟規律，拓展預算審核重點、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現代財政制度的改革方向。
財政部部長樓繼偉（資料圖）
亮點一：政府全部收支入預算接受人民監督
新預算法一大亮點是實行全口徑預算管理，如第4條明確規定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”；第5條明確規定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”。
樓繼偉説，實行全口徑預算管理，是建立現代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括税收和收費，還包括國有資本經營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務納入預算管理，避免地方政府債務遊離於預算之外、脱離人大監督。
亮點二：避免“過頭税” 預算審核重點轉向支出預算和政策
原預算法規定預算審查重點是收支平衡，並要求預算收入徵收部門完成上繳任務。於是在客觀上帶來預算執行“順週期”問題，容易導致收入徵收部門在經濟增長放緩時，為完成任務收“過頭税”，造成經濟“雪上加霜”；而在經濟過熱時，為不抬高基數搞“藏富於民”，該收不收，造成經濟“熱上加熱”。
樓繼偉説，新預算法旨在改變這一現狀，將審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。同時，收入預算從約束性轉向預期性，通過建立跨年度預算平衡機制，解決預算執行中的超收或短收問題，如超收收入限定衝抵赤字或補充預算穩定調節基金，省級一般公共預算年度執行中出現短收，允許增列赤字並在下一年度預算中彌補等。這些規定強調依法徵收、應收盡收，有助於避免收“過頭税”等行為，增強政府“逆週期”調控政策效果。
亮點三：規範專項轉移支付減少“跑部錢進”
針對地方可自由支配的一般性轉移支付規模偏小、限定用途的專項轉移支付項目繁雜、交叉重複、資金分散、配套要求多等問題，新預算法第16條、第38條、第52條等條款對轉移支付的設立原則、目標、預算編制方法、下達時限等做出規定。
樓繼偉説，新預算法重點規範了專項轉移支付，如強調要建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制、市場競爭機制能夠有效調節事項不得設立專項轉移支付、除國務院規定上下級政府應共同承擔事項外不得要求下級政府承擔配套資金等，有利於減少“跑部錢進”現象和中央部門對地方事權的不適當干預，也有利於地方統籌安排預算。
亮點四：“預算公開”入法從源頭防治腐敗
與原預算法相比，新預算法首次對“預算公開”做出全面規定，第14條對公開的範圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注事項要求公開作出説明，並在第92條中規定了違反預算公開規範的法律責任。
樓繼偉認為，將預算公開實踐成果總結入法，形成剛性的法律約束，是預算法修改的重要進步，有利於確保人民羣眾知情權、參與權和監督權，提升財政管理水平，從源頭上預防和治理腐敗。
而對於預算不夠細化問題，新預算法第32條、37條、46條等多處做出明確規定，如強調今後各級預算支出要按其功能和經濟性質分類編制。樓繼偉説，按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經濟分類則明確反映政府支出按經濟屬性究竟是怎麼花出去的，知道有多少用於支付工資，多少用於辦公用房建設等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經濟分類預算有利於更全面理解預算是怎樣實現的。
亮點五：嚴格債務管理 防範債務風險
相比原預算法，新預算法為地方政府債務管理套上預算監管的“緊箍咒”。樓繼偉説，目前地方政府債務風險雖總體可控，但大多數債務未納入預算管理，脱離中央和同級人大監督，局部存風險隱患。
按照疏堵結合、“開前門、堵後門、築圍牆”的改革思路，新預算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規模、方式、監督制約機制和法律責任等多方面做了規定，從法律上解決了地方政府債務怎麼借、怎麼管、怎麼還等問題。
亮點六：“勤儉節約”入法 違紀鐵腕追責
針對現實中的奢侈浪費問題，新預算法對於厲行節約、硬化支出預算約束做出嚴格規定，如第12條確定了統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，第37條規定嚴控機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出等。
樓繼偉説，相對於原預算法僅就擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入等三種情形設置了法律責任，且不夠具體明確，新預算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責任追究力度，在第92、93、94、95四條裏集中詳細規定了法律責任。如對政府及有關部門違規舉債、挪用重點支出資金，或在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構成犯罪還將依法追究刑事責任等。
將抓緊修訂預算法實施條例
新預算法即將施行，貫徹實施如何不打折扣至關重要。樓繼偉表示，關鍵要做好新預算法實施的立法配套工作。
他指出，中央層面需按照新預算法確定的原則及授權，抓緊修訂預算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規章制度；地方層面可制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規。總之，要加快形成一套較完善的現代預算制度，增強新預算法的可操作性、可執行性，為依法理財奠定堅實的制度基礎。