桂華：周其仁教授的土地主張很美但缺乏常識

【農村土地問題的爭論再次來到風口浪尖，此前經濟學者周其仁和華生已經有過多輪激烈的公開辯論，成為媒體事件。近日周其仁再度撰文《為什麼城市化離不開農地農房入市》，批評華生博客中一系列有關土地制度的文章。華中科技大學中國鄉村治理研究中心的桂華在本文中，對上述爭論表達自己觀點。】

近來周其仁與華生教授就“小產權房”問題發生激烈爭論。周教授大肆鼓吹“小產權房”合法化，卻違背常識常理——“農地農房”入市與“城鄉統籌”不可兼得。據説周教授二十多年前下鄉搞過土地調研，卻在如此簡單道理上犯錯，左思右想，不得其解。遂找來他一貫發言，正看反看，都覺得周教授像在變戲法。

周教授固然高明，認為土地制度只要按照他説的那麼一改，就能憑空多出不少財富。真金白銀怎麼冒出來，還真是讓人費解。周教授回到當年黑龍江下鄉的地方，看到當地人搞墾區城鎮建設，將騰出來的40萬畝土地復墾為耕地，覺得特別可惜，就跟當地人説，“這建設用地裏頭還有資產呢，就是原來蓋房子的權利”。土地種糧食很可惜？建設用地裏頭有資產？姑且看看是咋回事。

爭論始於“增減掛鈎”政策

周教授認為，這40萬畝土地上“蓋房子的權利”，如果變成指標，“賣到重慶去，或者把貴州的地賣到上海去，這對城鄉統籌、對區域協調發展、對收入分配意義非常的大”。（《以土地轉用抑制土地財政，成都模式可行》）黑龍江的土地當然不可能搬到重慶去，貴州的土地也不可能挪到上海去。周教授説土地裏頭有資產，是指建設用地指標能夠賣錢。

建設用地指標由國土資源部下達，具有分配性和指令性，並且每年總量有限，造成指標稀缺性。地方政府沒有新增建設用地指標，就不能搞土地開發，地方發展就受到限制。實施建設用地指標控制的最重要目的之一是保護耕地資源，提高土地利用效率。後來，中央政府在指標控制之外開了一個口子，2004年在國務院出台的《關於深化嚴格土地管理的決定》中提出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鈎”，由此形成之後的“增減掛鈎”系列政策。整理復墾農村建設用地，可相應增加城市建設用地指標，而不受年度新增指標計劃控制，相當於給地方政府自己尋找“建設用地指標”的機會。如此，包括宅基地、集體經營性建設用地在內的農村建設用地，都可產生出“建設用地指標”，前提是這些土地要復墾為耕地，將其“蓋房子的權利”轉移到城市。

通過“蓋房子權利”轉移進行城鄉統籌，重慶市和成都市都搞過。重慶市和成都市將村莊整治節餘出來的“蓋房子權利”設計為“地票”，即可用於城市土地開發的建設用地指標。周教授在重慶市和成都市看過之後，得出“‘地票是個了不起的創造”的結論。他在《經濟觀察報》上説：“讓城市的級差地租可以惠澤遠地農村的，卻所在不多，上海、天津、北京和成都等地，郊區本來就比一般農村發達不少，再搞城鄉統籌，等於錦上添花。遠地更為貧窮的鄉下，也有機會分享中心城區節節上升的土地收益嗎？”周教授認為“郊區農村”與“一般農村”不一樣，因此提出“城鄉統籌”主要針對“一般農村”。

周其仁教授（資料圖）

“市場之手”博周教授青睞

要讓“遠地更為貧窮的鄉下”分享到城市土地增值收益，就需要設計新的土地制度，“農村建設用地減少與城市建設用地的增加”相掛鈎的政策正好提供這樣機會。重慶市和成都市都運用了這項政策。由此就產生出周教授所説的，“地球上從來沒有過的‘地票’制”。説“地票”制是新鮮事，也不算錯，加上“地球上從來沒有”的修飾詞，聽着很唬人。“地票”並不神秘，不過是計劃外的建設用地指標。成都市2010年文件（成發辦[2010]27號）規定，“通過實施農村整治項目。整理農村建設用地並復墾為耕地。經驗收合格節餘建設用地面積，核發建設用地票”。文件對“地票”的規定要比周教授説的更直白，不過是村莊整治出來的建設用地節餘，經有關部門驗收後所發的一種憑證。在增減掛鈎政策出台之前，各地進行土地整治也會產生這種建設用地節餘，當時因為沒有城鄉建設用地增減掛鈎政策，所以就不會產生指標。這種掛鈎政策鼓勵村莊整治，可部分解決指標稀缺問題。

讓周教授興奮的是，“地票”制實現農村建設用地減少與城市建設用地增加“皆與市場掛鈎”，由公開市場所發現相對價格。這應證他的“農民自用的建設用地權一旦經由市場定價，可能表現出驚人的貨幣財富”的高論。本來周教授是不會屑於這些與政府沾邊的“指標”，可不，他在誇“地票”是了不起創造的同時，還不忘損它説，“本來‘徵地指標’之外又冒出‘掛鈎指標’，容易變成行政權力手中永不嫌多的新玩物”。（《“地票”是一個了不起的創造》）幸運的是“地票”沾上市場的一點光，才難得被周教授勉強誇一回。

終於看的有點清楚，在建設用地方面，取消“行政之手”，讓“供求競爭的市場機制”來發揮作用，才是周教授戲法的奧秘。那麼，就來看看這個市場戲法，怎麼讓農村建設用地產生出“驚人的貨幣財富”的。

土地裏怎麼冒出白銀?

周其仁教授清楚的很，建設用地是“其所處的位置決定其價值”，“這種價值來自基礎設施的投資”。（《以土地轉用抑制土地財政，成都模式可行》）周教授對建設用地上級差地租的理解還是很到位的。農村建設用地在農村，尤其是 “遠地更為貧窮的鄉下”的土地，遠離城市，不具有位置優勢，這種土地怎麼會又變得有價值呢？土地不可移動的道理周教授自然懂得，他説了，“地票”轉讓的是“復墾土地的建設開發權”，“比如説遠郊騰出一畝建設用地，把它復墾為農地那麼耕地就增加了，這時把這一畝地蓋房子的權利交易到市中心區，誰買下這個權利誰就有權利在市中心按規劃去買地，這樣就等於是把低價區的建設用地移到了高價區，然後把高價區的耕地移到了低價區。這裏的差價除了支付所有的搬遷費用之外，剩下的就是掛鈎的收益”。（《以土地轉用抑制土地財政，成都模式可行》）

但是為什麼要這麼搬來摞去的呢？村莊整治要拆掉農民好好的房子和原來的基礎設施，再重新建設一遍，豈不是很折騰，豈不是很“高碳”麼？把市區中心或者近郊的耕地直接搞開發不得了，那樣就不需要額外支付“搬遷費用”了。這又是“行政之手”在作怪，國家對土地用途進行管制，尤其是耕地紅線與指標控制。實際上，正是有了“行政之手”的管控，有了土地用途控制，才會產生“蓋房子的權利”的概念。如果沒有用途管制，在土地上想幹嘛幹嘛，哪來的建設用地之説呢？也正是有了“指標”控制，才造成“地票”稀缺性及其價格。

提到“地票”價格，不免讓人想起周教授的“土地白菜漲價論”，針對政策上“土地漲價歸公”而不是歸私人，周教授反問：“白菜漲價要不要歸公”。言下之意，土地與白菜漲價一樣屬於市場行為，所以不能歸公。供給稀缺造成“白菜”價格上漲的道理周教授懂，可他卻不明白建設用地稀缺與白菜稀缺有根本不同。土地本身無所謂稀缺，稀缺的是建設用地——由用途管制和建設用地指標控製造成——由“行政之手”造成。現在國家每年下達約600萬畝建設用地指標遠遠不夠用，“地票”也不能填補缺口，才造成建設用地指標稀缺。為了規範增減掛鈎項目，後來國土部專門下文，要求掛鈎項目經過審批才能立項，又從源頭上控制“地票”數量。相對稀缺的建設用地指標加上本來不多的“地票”，造成建設用地供給無彈性，才抬高城市建設用地價格，也才產生出“地票”價格。這明明是“行政之手”擠出來的價格，又哪裏是“供求競爭的市場機制”造成的。真心希望周教授以後不要再誤將“白菜”與“土地”當一回事。

進一步講，如果取消周教授所不喜歡的“行政之手”，國家放棄土地用途管制，放棄指標控制，誰會對“遠地更為貧窮的鄉下”土地上“蓋房子的權利”感興趣？這會兒周教授估計會説，“我又沒有説要取消‘行政之手’，我只是要求將其關在籠子裏”。可是您還真説了。你不是説嘛，“本來‘徵地指標’之外又冒出‘掛鈎指標’，容易變成行政權力手中永不嫌多的新玩物”。什麼是“徵地指標”，倒是很少聽説過，文件上有沒有這個説法，還需要請教真懂政策的人。我猜想周教授説的“徵地指標”就是指“建設用地指標”，地方政府有了“建設用地指標”才好去徵地，否則徵地也不能用。Ok！如果我的理解沒有錯，周教授的意思就是取消“徵地指標”即取消“建設用地指標”最好。既然“建設用地指標”都取消了，何來“地票”呢？

誤將“行政之手”當做“市場機制”

周教授這麼喜歡市場，就真不該去為“成都模式”點贊。“地票”這種做法本來乏善可陳，唯有一點是值得肯定，那就是通過“行政之手”進行“城鄉統籌”。“城鄉統籌”並沒有增加財富，只不過是改變“分蛋糕”方式而已。“地票”價格與“佔補平衡”政策（建設佔用一畝耕地必須相應開發補償一畝耕地）下的土地開墾費一樣，都是總的土地增值收益一部分，從政府角度講，就是從土地出讓收入中拿出一塊分給“一般農村”農民。重慶的做法是開發商所支付的“地票”成本直接衝抵新增建設有償使用費和耕地開墾費。“地票”經多少“行政之手”催生的產物，才讓偏遠農村農民分享城市土地增值的好處。這明明是“行政之手”實現的財富再分配結果，與市場機制哪裏有“半毛錢”關係。

周教授誤將“行政之手”當做“市場機制”，為“城鄉統籌”這麼行政化的做法叫好，實屬難得。

這麼説，自然不是誤會周教授。他最近不是在批評華生教授“非法帽子漫天飛”麼。華生教授認為“小產權房”不符合土地用途管制、規劃管制，也不利於“城鄉統籌”，周教授就不樂意了，博古通今地論證“農地農房”自由交易的“合法性”。土地用途管制和城鄉建設規劃管制，本來很明瞭的一件情，愣是讓周教授宋朝明朝英國美國地把人繞暈。繞來繞去不過是主張，“城鎮內外的農村集體土地以及農房也以多種方式入市”。周教授沒有講“農地農房”入市具體怎麼個入法，“農地”入市是指農村建設用地還是農村所有土地，“農房”入市是指符合規劃的一般農房，還是原來就違反農村宅基地管理所產生的具有經營開發性質的“小產權房”？看過周教授對華生教授的批評可以發現，周教授所指的“農地農房”入市是指取消土地用途管制和規劃管制的入市，至少是取消“行政之手”的管制。真不知道，離開“行政之手”，市場怎麼提供用途管制和規劃這類具有公共品性質的事物。也不知道現代社會（不是宋朝明朝清朝喔）哪個國家有過這種做法。華生教授和周其仁教授各自怎麼證明觀點，拭目以待。

規劃是靠政府好還是靠市場好，這些問題太專業，不好作評論。只是周教授“農地農房”入市的觀點，與之前的觀點很有矛盾。如果按照周教授意見改革土地制度，“農地農房”能夠入市的，恐怕只有市區中心的城中村和近郊農村了。如果取消周教授所説的“徵地指標”管制，那麼城中村和近郊農村就可以直接向開發商供地，土地增值收益就不會向“遠地更為貧窮的鄉下”流動。成都市政府有財力搞“城鄉統籌”，就是通過土地用途管制和壟斷土地一級供給實現的。如果將徵地縮小到“公共建設”範圍，不僅公共建設本身無投資來源，而且城市向鄉村的轉移支付也沒有辦法實現（“地票”是轉移的一種手段）。周教授明知“小產權房”與“行政之手”水火不容，也明知“小產權房”是土地用途管制和規劃管制下的違法產物，卻奮力推動其“合法化”。很明顯，他是對“行政之手”十分不滿。如果取消“行政之手”及各種管制，“地票”恐怕就要從地球上消失了，這麼偉大的創造就此消失，後人只能從博物館檔案館看到，周教授難道不惋惜麼？

土地放在那裏不能自動產生財富，佔有土地是分享社會財富的手段。特定的土地制度就確定依附於土地上財富的特定分配方式。“地票”是一種將部分財富分配給“遠地更為貧窮的鄉下”農民的制度設計，“小產權房”是由城郊“農民”（嚴格來説早就不是農民，而是食利地主）侵佔社會財富的一種形式。表揚“地票”時，周教授注意到廣大“一般農村”農民的利益，鼓吹“農地農房”入市時，周教授維護的是市區中心和近郊食利“農民”的利益（還記得周教授説過：“郊區本來就比一般農村發達不少，再搞城鄉統籌，等於錦上添花”）。前者佔中國農民95%，後者不到5%。周教授一邊為成都市“城鄉統籌”做法叫好，一邊主張“農地農房”入市，這不是自相矛盾嗎？這種身心分離狀態，恐怕是很多經濟學者的通病。

既然土地制度調整不過是改變分蛋糕方式，我最後想問周教授一句，“地票”與“小產權房”，究竟要選哪一個？