王紹光：調研是共產黨的生命線
【編者按：9月3日，由“中國當代世界研究中心”和“中國和平發展基金會”兩大智庫共同主辦的“2014中國共產黨與世界對話會”在北京舉行，本文系香港中文大學教授王紹光在會議上的發言之一。】
我要講的是我剛剛完成的兩個研究計劃，這兩個研究計劃正好與今天的主題——多元與共識是緊密相關的。我剛才完成的一本書已經出版，它的研究案例是中國的醫療改革，另一本書馬上出版，是關於中國怎麼制定5年計劃，我們之所以選這兩個案例，就是想要知道中國政府如何做重大決策時。我們之所以選這兩個案例呢，有三個原因。
習近平在湖北調研時恰逢下雨，他捲起褲腿邊走邊與人交談。
第一，這兩個政策決策的領域會影響到中國所有人，它不像別的政策隻影響很少的人，這兩個政策影響中國的所有人。
第二個是，這兩個政策都牽扯到非常多的政府部門。它不是一個部門，比如人口政策，可能計生委一個部門就能做了。但這兩個政策，不僅僅是靠衞生部等，而是牽涉到幾乎所有部門。
第三個呢，這兩個決策都不僅僅是國家的決策，也是黨的決策。比如醫療體制改革最先的文件，是黨的文件而不是國家的文件。
所以，這兩個決策可以反映出中國一般性的重大決策是怎麼做出來的。醫改，我認為在中國來講還是相當成功的，因為它從06年開始啓動這個醫療體制改革，到2009年4月份公佈醫改方案，在這之前，中國大概只有20%的人有醫療保險，現在中國有醫療保障的人接近百分之百，你可以説它還有很大的問題，但至少現在大家都有保險了，不管是農村居民還是城市居民。
5年規劃也依然在起很大的作用，這兩個政策的制定都花了很長的時間，比如説醫改的制定，花了三年多的時間，五年計劃的制定，中國要制定五年計劃，基本上要花五年時間。比如現在還在十二五計劃，十三五計劃已經在緊鑼密鼓地準備之中，這一過程花了很長的時間。
我自己歸納這兩個案例，中國的決策怎麼做的，一共就是四個字，一個叫做“開門”，open door，一個叫做“磨合”。開門，是和多元有關，因為這個社會是非常多元的，我有時候不願意用多元，我用diversity，非常diverse。中國很大，地區之間，城鄉之間，各個社會階級之間，不同的職業之間都會有非常不一樣的訴求。那麼如何把不同的訴求納入到政策制定過程中去呢？中國有一樣東西跟西方差不多，就是“推門進入”（push in），你可以把這個“門”推開（push in）。他要參與這個決策，主動要求參與決策，比如説在中國的醫改過程中間，我們就看到外國的藥廠與中國的藥品分銷商，他們有很強的關聯，嘗試遊説，遊説高層，他們不是完全的成功，但他們能夠進入決策，他們有這個能力，有這個錢，他們資助學者研究。
開門：qunticipation
但是中國還有很多的人，他沒有這個能力參與，其實西方也一樣。比如説寧夏邊遠農村的農民，他的利益需要考慮，但你要他到北京來參加政策制定，沒有可能性，這就需要另外一個機制，就是中國叫調研，用英文叫reach out。中國不僅僅是政策研究者要reach out，是每一個政策制定者都需要reach out。中國政治局的常委，就是那7個人，平均每個人每年要做12~13次的調研，這個跟視察不一樣。
其實不光是中國，每個社會都會有弱勢羣體，每個社會都有些人能參與，有些人蔘與能力比較差，這個有大量的研究，不管是美國、歐洲，都是一樣，現在的問題不是有沒有可能讓所有的人蔘與能力一樣，而是能不能創造另外一個機制，讓參與能力不強的人也被納入到決策的過程中來，所以我覺得中國的調研機制，是一個非常好的機制，我發明了一個英文詞，叫qunticipation，而不是participation，“qun”是羣眾路線，它是反着參與的邏輯，參與的邏輯是我們政策制定者在門內，你們可以進入影響決策（push in），影響我們的決策，qunticipation的邏輯是反的，政策制定者要調研，走出門去，到最困難的羣眾中去。這個機制在中國是起作用的。在中國的決策過程中，那些最弱勢的人羣並沒有參與，但他們的意見被整合了進來，這個機制起了很大的作用。
剛才我已經講了，政治局常委，一年12到13次，這是中國權力頂端的7人，省一級幹部可能有一個月，我們看每位省級領導到了一個省，第一件事情就是調研，要把全省走完。有些省是一百多個縣，你把每個縣走一天，三個月就過去了，再下面的幹部，調研的機會就更多了，而且有些地方是要求的，比如重慶，要求幹部下訪，而不是等待羣眾上訪，這個機制很起作用，解決很多問題。新疆現在是20萬幹部下訪，其它很多地方也下訪。關鍵不在於你有沒有弱勢羣體，而在於你有沒有機制，我覺得中國有，美國其實也可以借鑑。
前幾個月，美國有一個國會議員，是一名女性，她去救濟所（homeless center）呆了一個晚上，她有很多體會，那中國這樣的幹部太多了，這方面我覺得大家可以互相學習。
那麼投票機制呢？美國議員是要下去要選票，要捐款，但是，不投票的人，怎麼辦？投票機制假設選出來的人可以代表人民，但是再追一問的話，他只能代表選民。代表的選民也不是合資格的選民，而是真正參加投票的選民，而真正參加投票的選民，現在在美國基本就是少數，在地方性的選舉基本不會超過20%，到了州一級的基本不會超過40%，到全國一級，除非是總統大選，其他基本上是50%左右。1962年美國的政策會長就説美國是個半主權的國家，一半的民眾實際上是沒有參與其中的，他當時希望過幾年能夠變成全主權的。現在依我看美國變成四分之一主權的國家了，投票率是越來越低。而且投票還不能解決一個未來選民的問題，因為很多事情你要做決策是關係到未來三十年五十年的，那些人尚未出生，你怎麼知道他的偏好是什麼？還不能關注到不是美國選民的人，比如説打伊拉克，他經過伊拉克人同意了嗎？靠這個決策他不能整合出真正的東西，他也有一好處就是他握着選票不得不去調研。但他調研的羣體是非常小的一個選擇性範圍。
不投票的人他管不管你？可能通過團體。美國最大的，數量最多，運作能力最強的利益團體，是商業集團，他們是人數最少，但最有能量影響政策的人，所以這就是多元主義的問題所在，多元主義假設所有人可以平等地參與，這不是真的，而調研這個體制，你可以把它叫做自上而下，但也可以是自下而上，如果羣眾路線變成大家都可以接受的，羣眾覺得你不來調研，你不深入羣眾，是不對的，這就是自下而上了。
這個東西是有制度保障的，共產黨從30年代開始有羣眾路線，這是共產黨的生命線，沒有這個東西就打不贏戰爭，得不到民心。這其中有沒有弄虛作假，當然會有，這個沒有人否定，但是投票機制裏面也有弄虛作假，有人會説説選舉制度可以把選民推入決策，我們都知道美國的選區，大概有四成，是根本不用選的，是安全區，根本不需要選，沒選之前就知道結果，他根本不在乎你。
羣眾路線有沒有問題，當然有問題，可能會有人造假，我們都知道，領導也知道，因為領導都是從底層上來的，他知道誰在説假話，誰不在説假話。什麼樣的情況下，假的信息比較多，什麼情況下假的信息比較少，比如我剛才講的醫療體制改革，你不可能期待一個領導下去做調研，一個地方説，我們這裏醫療沒有問題，沒有人會這麼説，他會誇大醫療安全的問題，而不會縮小，在大量的情況下，他反映的情況比真實的情況更嚴重。我們媒體一般會説虛假的安排，虛假的調研。
但是大量的調研沒有必要作假，比如説李克強去中關村參觀，要考察信息產業，他有必要去作假嗎？大量的決策基層都沒有必要去做假。所以我們不能僅僅憑一兩個報道，一點印象就説調研沒有用，這我非常反對。因為我們現在做具體的研究發現，在醫改和五年計劃裏，調研是真真切切地起到作用。比如中國的五年計劃，以前都是經濟計劃，指標都是經濟指標，現在越來越多的是社會指標和環保指標，而且現在社會指標和環保指標不是參考指標，是硬性要求，這是十一五規劃以後，跟前面的變化不一樣的。這都是真真切切反映社會的需求，都是從調研中得出的。選舉制度有問題，調研也有問題，何不把腦筋打開一點，多看一點機制。
磨合：“下層協商，中層協調，上層協議”
這是開門，磨合呢，就涉及到consensus，共識。但我要強調的一點是，共識不是所有的問題上，所有的看法完全一致，那個不叫共識，那樣的東西永遠不會存在，共識是每一個人，在一個問題上都覺得有一個方案是可接受的，對我並不一定是最好的，但至少可以接受，這是共識。中國有一套機制，我把它叫做“下層協商，中層協調，上層協議”，三個層次的這種磨合，然後達成了一個共識，那麼我們就看到醫改裏面，當然很多人還有不同的意見，但是至少在2009年4月份拿出了一個醫改方案。
那麼五年計劃，比如説十三五，如果你真的想參與的話，網上已經可以參與十三五的議程。可以提出意見，到那個時候，經過磨合，十三五就會拿出一個規劃。
這個不是理論上的，這個是從實際發生的事情裏面出來的，剛才講的是開門部分，開門部分帶來的會有非常不同的意見，不同的表述，不同的偏好，這種情況不僅在社會里存在，然後到了制定政策的時候，因為中國製定大的政策的時候往往不是一個部門制定的，要有很多部門來制定，這些部門他們因為所處位置不一樣，看到事物不一樣，所以他們的看法也會不一樣，那麼怎麼把社會上的不同看法和部門間的不同看法怎麼整合成一個公共政策，實際上是一個很難的事情。
那麼我的概括從醫改和五年規劃的看法，他有個下層的叫做協商，中層的協調，上層的協議，這個是把非常複雜的社會聲音情況簡化而成的。
下層，我指的是説處級，市局級，每個部門都有自己積澱，在各個部門溝通的過程首先是在這個級別上。這個部位的大部分時間是參加政策制定的。很多人都是在這個級別，像是處級、市局級，他們要互相溝通信息，談不同的政策的選擇方案，往往會有很多不同的地方。
比如醫改裏面我們會看到財政部的跟衞生部的看法不一樣，這個也很容易理解。衞生部他開支上當然是希望投入到醫療體制裏面的錢越多越好，但是財政部他要平衡整個盤子，醫改固然重要，醫療固然重要，教育也很重要，社保也很重要，什麼東西都很重要，所以他的看法不完全一樣。這樣的話具體分多少錢，怎麼分，按什麼樣的方法分。
這僅僅是簡化的，實際上這個醫改差不多要二十個部門，各個部門需要協商。協商的話就有很多輪的協商，他們有些人之間可能會發展為朋友關係。協商過程中間可以減少很多以前大家覺得很大的差別，使差別縮小。但是即使經過了這種下層的協商以後，還會有不同看法，各個部委之間他提的方案裏還會有不一樣的。這時候就需要一個上層部委的一個協調。
部委級的領導看問題跟處級市局級的有一點點不一樣，他們看的更全面一點，因為他們信息來源非常不一樣，所以他們可以在下一層達成協商的基礎上再進行協調，再求同存異，把這差異部分怎麼想辦法去把它縮小，把達成共識部分怎麼把它具體化，這我把它叫做中層的協調。
頂層的叫協議。頂層是什麼意思呢，不管是醫改也罷十二五也罷，都會有一個領導小組。小組其實由來已久，小組機制形式比較靈活，有些是臨時設的，像醫改就設過兩個小組，五年規劃一般都會設一個，一般有國務院總理或者副總理來擔任。這個小組的人他的信息又不一樣了，他們看的更高。這個小組以外還有國務院和中央政府，他們也是頂層的。這些人因為看的更大的面，他們知道哪些地方應該取，哪些地方應該舍。所以部委之間還不能達成協議的部分這個最上面的人就要做出一個取捨。
他們的決策又不是個人拍板説了算的，有點像胡鞍鋼説的集體統治，他們是有一套議事規則，像是政治局有自己的議事規則，現在沒有公佈，但是1987年的時候議事規則是公佈的，政治局的議事規則沒公佈但是許多省、常委或是縣的議事規則是公佈的，我可以大膽的猜測，他們跟政治局的議事規則是大同小異的。所以這種協議是按照規矩來的，協議把底層的協商中層的協調的結果進一步縮練，收斂到形成一個具體的公共政策。這就是我講的三層的含義。
（本文系作者在“中國與世界研究會”上的演講，由觀察者網錄音整理，未經作者審閲）