田孟：如何評價深圳土改經驗？
以周其仁教授領銜的“北京大學國家發展研究院綜合課題組”近來發表了數篇關於“深圳土改”方面的研究報告（發表在《南方週末》的《深圳土改報告》和發表在《國際經濟評論》的《更新城市的市場之門》）。該課題組認為，此輪深圳土改的經驗，體現了“盡最大可能把大多數人的經濟活動納入合法框架”的新思路；顧名思義，在深圳出現大量非法行為，如何處理這類行為，周教授的思路是使之合法化，就像面對賣淫嫖娼問題，有人主張通過法律使之合法化，於是就合法化了，倒也是一種常見思路。周教授稱此次深圳土改的突破，“對深圳以至全國城市土地制度的變革具有實質的開拓意義”（《深圳土改報告》）。深圳土改的新思路真是這樣的嗎？深圳的城市更新系列政策真的這麼大的意義嗎？本文嘗試對這些研究報告進行評論。
深圳為什麼要搞“新土改”？
由於靠近香港，深圳在改革開放之初，便迎來了大量的“三來一補”企業。這些企業需要勞動力，也需要廠房。於是，內地人口開始逐漸向深圳湧入。企業所需要的廠房以及這些外來人口在當地居住和生活設施，都需要佔用土地。隨着越來越多的企業入駐深圳，創造出更多的就業機會，從而吸引了更多的外地人向深圳彙集，也進一步擴大了用地需求，不斷地刷新深圳城市和經濟發展的速度。從1979年到2011年，深圳市建成區規模從3km²擴大到934km²；城鎮人口從3萬增加到1500萬；GDP從1.96億增長到11000億。
高速的城市發展給深圳的土地供應、發展規劃、城市建設及管理、政府能力等都帶來了全方位的和前所未有的考驗，但對於當地原住民來説卻是一個難得的機會。很多的農民和集體組織，除了出租自己的房屋以外，甚至私自在農用地上進行非農建設，建廠房、蓋宿舍樓、建商鋪等等。對此，當地政府既缺乏組織力量，也缺乏積極性進行管理。
這種不受約束的發展模式，導致深圳存在土地產權與城市建設兩大問題。具體表現在：
第一，土地使用粗放。早期為企業提供廠房的業主，資金量一般很小（有些沒有資金的，就拿土地與外來企業合作，但這些企業資金量也不大），導致廠房只能建一到兩層，採取平面擴張，土地使用十分粗放。
第二，土地利用細碎。由於早期入駐的企業不僅資金量小，而且規模也很小，因此，這些外來企業所需要的廠房一般也比較小，導致佔地十分細碎。
“城中村”中相鄰的房子只隔窄窄的一條縫，深圳人都把它們叫做握手樓。
第三，土地產權關係錯綜複雜。不同所有制類型的土地，前牙交錯，相互交叉。這些土地上的建築設施，幾經易手，也存在非常複雜的產權關係。錯綜複雜的產權關係，既影響了經濟社會的進一步發展，同時也妨礙了城市的建設、服務和管理。
第四，當地農民和集體組織實質性地控制土地。由於這些土地及其之上的建築物是當地原住民和集體組織的主要經濟收入來源，而且涉及利益巨大，由他們實質性地控制這些土地，使當地政府採取措施通過徵地獲得土地資源面臨巨大的社會風險。
第五、地上建築羣存在安全隱患。由於早期的住房建設缺乏規劃和管理，導致大量的貼面樓、握手樓、接吻樓和“一線天”的出現，很容易引發火災等安全問題。
隨着深圳市城市經濟發展，這些問題越來越突出地表現出來，推動深圳進行改革。早期“深圳土改”，主要包括以下內容：一、1987年12月，首次公開拍賣一幅國有土地的使用權，有助於解決深圳特區建設的資金問題，並實質性地推進了全國性的土地有償使用制度的建立。二、1992年在原關內實施“統徵”（即把全部土地徵用為國有土地）。三、爭取中央特殊照顧，於2004年在原關外實施“統轉”（即把關外全體農村集體居民轉為城鎮户籍人口，從而把集體土地也轉為國有土地）。至此，深圳市實現了城鄉土地一體化（即全域土地國有化），破解了土地的城鄉二元結構，徹底解決土地國有與集體所有的混雜問題。
上述幾輪改革，使深圳的城市建設不再“雙軌”運作，有助於城市管理體制的統一實施。但對於深圳市的土地利用和管理，並沒有什麼實質性的貢獻，而且還因為改革而刺激了更多的小產權房出現。其主要原因在於，深圳市當地農民和集體組織實質性地掌握了土地，使政府很難獲得對這些土地的實際控制權和對土地上的違法開發的落實執法權。一旦有風吹草動，這些實質性地掌握了土地的原住民和集體組織，就採取加緊土地開發和建設的策略，以此加大與當地政府進行利益博弈的籌碼。好在當時深圳市新增建設用地的空間還比較大，對這些難以獲取的土地，主要採取“繞過去”的策略，並沒有直接處理（《南方週末》：《深圳土改，難複製的試點》）。
新世紀以來，深圳市發展陷入越來越嚴峻的土地資源瓶頸。截止到2011年，深圳市的建設用地面積已達934km²，佔市域面積的47%，逼近生態極限。而且，在土地利用總體規劃約束下，到2020年，深圳市的可新增建設用地僅為42km²（《更新城市的市場之門》）。鑑於此，深圳市調整思路，為滿足土地資源的需求，土地開發由“外延擴張”向“內涵挖潛”的模式轉變，着重對存量建設用地進行再開發，提高土地利用效率。
據劉守英提供的2010年深圳市土地變更調查統計數據顯示，全市總面積1991.71平方公里，其中，建設用地為917.77平方公里。而深圳30多萬原住民，掌控着約390平方公里建設土地（佔全市建設用地的42%），但僅有1/4（95平方公里）為合法用地（劉守英：《深圳再土改，兩個城市化歸一》），近300平方公里的土地為非法佔用——這些土地都是原農村集體用地，不僅地塊分散、細碎，而且合法與非法土地犬牙交錯。深圳市產業轉型升級對土地資源的新要求，不可避免地要面對這些由村民和原集體組織繼續實質性控制的土地。
一方面是城市發展對建設、規劃和管理的要求越來越高，另一方面是越來越緊迫的土地資源需求壓力，迫使深圳市啓動新一輪土地制度改革。
周其仁課題組是如何解讀和評價的？
周其仁教授介紹了深圳市新一輪改革的措施和經驗，主要分為兩種類型，一種是在不改變現行體制的基礎上的常規性的可行經驗，另一種則突破了現行政策，即深圳市的城市更新系列政策。第一種類型主要包括以下三個方面：
一、2003年以後，深圳市房屋租賃管理辦公室改房屋租賃許可製為房屋租賃登記（備案）制，剔除六種禁止出租的情形外，對有合法產權的，採用登記制；對無法提供合法產權的，採用備案制。後者只需要能夠提交街道辦等基層組織開具的房屋利用權力證明、場地使用證明和租賃合同書，即可備案，租賃行為和流動人口均納入管理（《更新城市的市場之門》）。這其實是淡化區分用地性質，重點加強對租賃行為本身的管理。
二、深圳市市場監督管理局放寬了企業住所或經營條件場所登記條件，對暫時無法提供有效房產證明文件的房屋，由各區人民政府（管委會）和多種基層管理機構出具同意在該場所從事經營活動的證明，然後允許經營者憑此辦理工商登記。（《更新城市的市場之門》）這其實是放寬場所用地性質的約束，注重加強對工商户和小微企業進行登記管理。
三、深圳市消防大隊把消防鑑定驗收制改為備案制，在消防設施、安全出口、消防車道、防火間距等技術標準方面，按照“從舊不從新”的原則實施管理。而市公安局對申領網吧牌照不要要求出具合法的房產證明，改為只要“虛擬空間合法”，不對終端的所在進行硬性要求。（《更新城市的市場之門》）這其實是不管建築用地性質，着重加強對消防和網吧的管理。
課題組認為，上述第一種類型的三個經驗的“共性都是從實際出發，區別對待，盡最大可能把那些對他人與公眾無害的經濟活動納入合法化的空間”（《更新城市的市場之門》）。
深圳土改經驗的第二種類型是指的深圳市的“城市更新”系列政策。其主要做法是引進市場開發主體，對項目地塊上的全部物業重新規劃，實施二次開發。其中，凡需要拆遷的，由開發商承諾原業主賠償，雙方達成協議後，政府再以協議出讓國有土地的形式，將項目用地轉給開發商。
這些土地在二次開發中的增值收益分配是關鍵。在控制合法外土地不超過項目總用地30%的條件下，深圳市規定：首先，將違法土地按照二八比例進行分割，其中的20%無償交歸政府後，剩餘的80%違法土地方才具有進行城市更新的資格；其次，在餘下的可開發土地中，拿出15%規劃用於公建配套用地。滿足上述兩個條件，政府將不再計較土地合法非法，全部項目用地都可以進入城市更新，並在更新後全部可以合法頒證（《更新城市的市場之門》）。據悉，該項政策獲得了廣泛的歡迎。截止到2012年10月，納入城市更新計劃的項目有342項，總佔地面積達30km²。
課題組認為，上述經驗具有如下含義：第一，為非法土地轉為合法，並進行再開發和再利用提供了另一個可行渠道。第二，而且是更為重要的，是政府轉變職能，不再採用首先把土地集中在自己手上，然後再出讓給市場的傳統模式，而是在確保項目公共用地、保障過程的社會公正的基礎上，把其餘的事務交給市場，讓各方按照契約原則進行交易。這種突破了“唯有國有化、才能市場化”模式的新模式，“對深圳以至全國城市土地制度的變革具有實質的開拓意義”，體現了“盡最大可能把多數人的經濟活動納入合法框架”的基本政策思路。以此為出發點，“就能夠形成新一輪土改的可行思路”（《更新城市的市場之門》）。
課題組的誤區一：誰是“多數”？誰是幌子？
土地雖然是國家所有，但是深圳土地上的房屋卻還是由原住民掌握、收益和轉讓。在深圳的外來人口中，有高達700多萬——約佔全市總人口的一半的人口生活在由原住民實際控制的“違法建築”裏。這些外來人口的居住和經營行為與深圳原住民的經濟活動一道，構造了一個“非正規深圳”。課題組認為，深圳土改的基本思路就是要“盡最大可能將大多數人的經濟活動納入合法框架”之內。
誠然，深圳市政府將那些並非直接涉及違法開發利用土地的經營行為納入到了城市管理的範圍之內。即將城市管理和土地管理分開，回到城市管理本身，而不再通過土地管理來進行城市管理。具體做法是通過把“土地因素”從房屋租賃、人口管理、工商業經營、消防安全、網吧等諸種城市經濟行為中剝離出來，使城市的管理機構和經營者雙方都甩開思想包袱，從而有助於政府加強對這些城市經營活動本身的管理，而不再糾纏於用地合法性問題。
但是，在土地管理方面，由於這些土地仍舊被當地原住民和集體組織實質性地控制，政府受制於現實狀況，目前還無法有效地履行其對土地管理的職責。但這並不意味着政府就承認了這些非法建築和非法用地行為的合法性。
實際上，深圳市政府也不應該將這些非法建築和非法用地納入到土地管理的合法框架之內，因為這種行為本身並不是“大多數人的經濟活動”，而只是極少數人的食利行為。按照劉守英的説法，真正實質性地控制了深圳集體土地的是約為30萬人左右的當地原住民及由其組成的基層組織（《深圳再土改，兩個城市化歸一》）。相對於深圳1500多萬的總人口來説，這部分人的違法的經濟活動，還算不上是“大多數人的經濟活動”。
因此，即使按照課題組的總結和建議，深圳市無論怎麼從“儘可能地把大多數人的經濟活動納入合法框架”的政策思路出發，也不可能、而且也不應該最終到達把這些少數人的違法經濟活動也納入到合法的框架之內。
課題組提出的由700萬的外來人口和只有30萬的原住民“一道”構造的“非正規深圳”，存在很強的迷惑性。因為，在“非正規深圳”裏面，存在着兩種不同性質的經濟活動。
一種是30萬原住民憑藉其實質性地掌握土地和地上建築而獲得收益。這種行為本質上是一種食利行為，而且這種行為沒有合法性。而他們的食利所得，正是租住在這些違法建築裏的外來人口的工資性收入的一部分，實質上是深圳市城市經濟發展剩餘的一部分。
另一種是在這些不合法的場所裏進行的經濟活動。由於目前非正規經濟的管理和服務基礎建設還不完善，在這些不合法的場所還無法得到有效處置的情況下，這些經濟活動的存在具有必然性與合理性。從務實的層面上説，當地政府與其因為經濟活動的場地不合法就對他們的存在置若罔聞，還不如將這些經濟活動也一併納入到城市經濟管理的範圍之內。
但是，課題組卻將這兩種不同性質的經濟活動一併構造，極容易掩蓋了原住民的違法利用土地的經濟活動乃是極少數人的違法經濟活動這一事實。若是將他們的這些違法活動納入到了合法框架，實際上就是錯把少數當成了“多數”，把鉅額的外來流動人的行為作為了少數人的土地食利行為的幌子。
課題組的誤區二：深圳“城市更新”的特殊性
課題組認為，深圳市的城市更新政策，是政府轉變職能，僅僅確保公共和配套設施的提供，而不再參與土地的具體開發，讓原業主在繳納“確權税”以後，自行決定土地開發模式，突破了“唯有國有化、才能市場化”的既有模式，“對深圳以致全國城市土地制度的變革具有實質的開拓意義”。這裏的關鍵是“確權税”。
開展城市更新，核心問題是土地增值收益的再分配。深圳市的城市更新系列政策，本質上是將政府未能實質性掌握的土地的增值收益部分地讓渡給土地的實際控制人，以此來換取政府對部分違法土地的實質控制權。按照現行的深圳城市更新政策，政府將能夠“無償”獲得20%的違法土地的控制權和項目建設的公建配套用地——這就是課題組所説的“確權税”。而政府作為代價，則是將這些原實際控制人之前所控制的項目內違法土地全部轉為合法用地，且該項目扣減剩餘下來的土地的開發權和土地增值收益也全部都給了他們。
深圳的原住民，原本就是憑藉自己實質性地掌握着土地，在違法但是卻不被處置的狀態下不勞而獲地參與分享深圳城市經濟發展所帶來的巨大紅利。通過深圳市的城市更新政策，他們之前的這種不勞而獲不僅得到了合法性寬容，而且還因為城市更新的巨大讓利而成為了千萬乃至億萬富翁。城市更新制度性地鼓勵不勞而獲、拉大了貧富差距，本身是不具有正當性，因此不應該被其他地方政府所效仿，更不應該上升到國家層面推廣。
從現實層面來説，深圳市之所以能夠採取這樣的模式進行城市更新，主要是因為其獨特的經濟結構和收入模式。“以高新製造業和大型商業企業為代表的產業經濟，為深圳市財政帶來了遠高於土地出讓的收益。2005年，深圳市地方財政收入為400億元，只賣了30億元”（《南方週末》：《深圳新土改：城中村“更新”博弈》）。再以2013年為例，當年深圳的地方公共財政收入1,731億元，政府性基金收入（土地出讓收入是其中的主體）498.8億元，兩項加起來為2229.8億元，其中政府性基金收入佔22.4%。顯然，土地財政收入不是深圳市政府的主要收入來源，税收才是深圳市經濟收入的主要來源。
而其他城市與深圳有着完全不同的處境和經濟結構，這就決定了這些城市即使在開展城市更新的時候，就土地增值收益的再分配層面，需要更少地向土地的實際控制人讓渡利益，也即要向後者收取更多的“確權税”。以毗鄰的廣州市為例，2013年廣州市公共財政預算為1141.8 億，政府性基金收入946.3億元，合計為2088.1億元，其中政府性基金收入佔45.3%。顯然，廣州市對於土地財政收入具有比較高的依賴性。再以西南的成都市為例，2013年成都市公共財政預算為898.5億元，政府性基金收入為1009億元，其中政府性基金收入佔兩項收入的52.9%，在比重上超過了公共財政預算的收入。這説明，城市更新政策具體方案的制定，要看城市經濟結構對土地財政的依賴程度，而不能貿然地照搬照抄。
更重要的問題是，城市更新並非全國性的需要，而只是向深圳市這種類型的城市的一種個別需要。對於深圳這樣的城市來説，城市更新改造升級並不是一個假問題。改革開放發展到現在，深圳從土地面積的平面擴張逐漸地向內涵式提升的方向轉變，這既是外部環境變化和國家、區域發展戰略調整的產物，同時，本質上也是深圳這個城市自身發展的內在需要。中國也正是需要幾個像深圳這樣的越來越現代化的大城市，才能夠作為中國經濟發展的增長極，實現經濟社會的轉型升級，最終躋身發達國家行列的必要物質基礎。因此，對於深圳這樣的先發城市，有進行城市更新升級的必要性和緊迫性。
但是，深圳這種城市更新的必要性放到內地並不成立。內地絕大多數城市，還處於需要平面擴展的初級階段。過早地強調內涵式轉型升級，就有可能人為地約束了這些新興城市的發展活力和機會。內地的很多城市，承擔着吸納農村人口和承接東部沿海產業梯度轉移的重要任務，這就決定了這些城市必須有一個快速擴展的階段。與深圳等地不同，對於這些內地城市來説，土地並非關鍵約束，資本稀缺才是核心。
簡單説，在深圳市提出“騰籠換鳥”、提檔升級的時候，中西部大多數城市還正在“築巢引鳳”、低地價招商引資。對於深圳來説，30多年的發展積累，要求這個城市繼續提升質量和發展層次，這是無可厚非的。但對於中西部絕大多數城市來説，最緊缺的是投資（鳥兒），而不是土地（籠子）。這時候照搬或推廣深圳搞城市更新，就很不切合實際。
因此，無論從哪個層面上講，深圳市開展城市更新，具有着十分明顯的特殊性，並不具有普遍的代表性，因此不宜推廣。而深圳市通過城市更新政策制度性地向掌握土地實際控制權的原住民讓渡本應該屬於深圳全民的公共利益，本質上是土地管理失敗的結果，是土地所有權人不能合法地行使和實現自己的所有權權能的表現，是地方政府一種不得已的選擇，這並沒有什麼先進性可言。因此，這個政策並沒有課題組説的那麼“對深圳以致全國城市土地制度的變革具有實質的開拓意義”。
小結：深圳土改的經驗是什麼？
總的來看，深圳市的新一輪改革經驗，核心是不再停留在對土地產權的瞎折騰上，而是比較務實地將土地管理和城市管理分開，進行分別處置。
就城市管理來説，主要思路是不再“以土管城”，而是“就城管城”，不斷地落實和加強城市管理。這一舉措符合深圳市的實際情況和需要，將那些原本因為場所來源不合法便沒有被城市有效管理的（灰色）經濟活動，納入到了正常的城市管理範圍之內。
但這並不是無原則地將任何的經濟活動都納入到合法框架，更不是將那些所佔比重極少的原住民的違法建設和違法用地經濟活動也納入到合法框架之內。因此，課題組所謂的“非正規深圳”，其實將絕大多數人的灰色經濟活動與人口所佔比重極小的深圳市原住民的違法用地和建設行為混淆在了一起，是把少數人土地食利者當作“多數”，而把多數外來流動人就當做了這些少數人謀取不當利益的幌子。
就土地管理來説，深圳市通過城市更新政策的鉅額讓利作為代價，試圖去獲取那些原本政府所不能實際控制的土地的控制權，這本身是一種不得已的選擇，也並不先進。而且，一旦這種讓利的方式被固化成為深圳市唯一的城市開發模式，那些始終控制土地的少數人將會憑藉其具有的壟斷優勢，不斷地向深圳市政府施壓，要求最大限度地獲得土地的增值收益——也即最低限度地繳納“確權税”。這對深圳市來説，也是一個災難，應該有所預警——徵地留用政策就是前車之鑑。
更重要的是，目前絕大多數內地城市還處於快速發展的階段，城市更新還不具有普遍的重要性和需要。國家若是聽信課題組的建議，推動“土地制度變革”，貿然將這種為解決局部地區實際需要的特殊政策上升為全國性的政策，就有可能會因為對中央通過土地進行宏觀調控的思路產生誤導，從而束縛了絕大多是城市的經濟發展。
課題組圍繞着深圳城市更新政策所提供的建議，其核心點在於：通過制度突破，向那些“違法用地”的實際控制人提供更加便利的直接進入（主要是商住用地）市場的政策條件和制度環境。説得簡單一些，就是要把深圳市城市經濟社會發展所輻射到土地上的增值收益，最大限度地轉移給那些實質性地佔有了這些土地的大概只有30萬左右的深圳原住民手裏。這已經很明確地彰顯出了文章的立場和訴求。因此，這份看起來很工整、完美的報告，客觀上依然是土地食利者階層利益訴求的宣言書罷了。
不過，這份代表土地食利者階層的利益的宣言書，卻是以破解深圳土地困局，為了整體利益的一劑良方的面目出現。據説，它能夠破解深圳城市發展用地的瓶頸，使那些當前“政府拿不走、農民用不好、市場難作為”的土地變為高效利用的土地資源。
遺憾的是，當前深圳城市建設的土地困局，本來就是由於早期深圳政府起到的作用不足、導致城市發展的市場失靈的惡果。如果現在按照報告書的建議，深圳的土改進一步市場化，我們根本就沒有能夠看到這一方向能夠保證接下來的深圳發展不會重蹈以往的覆轍。而且，把城市建設投資後產生的收益給非投資人，我們看不出這裏面有多少有利於整體利益和公平原則的成分。
顯然，解開深圳土地困局的關鍵，是要積極發揮政府的作用。具體地説，深圳乃至全國的土地制度改革，必須要從土地產權不斷衍生或細分的瘟疫中解放出來，集中注意力在土地規劃、利用和管理上來。尤其是對於深圳這樣的城市，城市管理遠遠比土地管理要重要得多。深圳市在這個方向上已經有所成就，應該繼續紮實地嘗試下去，而不要聽信什麼“土地確權、一確就靈”的童話。
對於深圳來説，通過城市更新政策向土地食利者的讓利，本質上是一種不得已的選擇，並沒有什麼先進性可言。同時還需要警惕這些土地食利者階層不斷地扒開政策口子，不斷吸允和蠶食整個城市機體的經濟發展剩餘，從而最終將整個深圳帶入停滯的陷阱之中。
對於全國層面來説，深圳的這種經驗，只能算作一種教訓，根本不值得效仿和推廣。深圳教訓警示其他城市要防微杜漸，尤其是地方當局，應該堅持原則和底線，敢於發揮作用，盡到應盡的管理責任。土地管理必須要在源頭上加強，這對於新興城市來説就有寶貴的借鑑意義。而一旦土地管理失控已成為既定事實，那麼，加強城市管理，便是一種合乎實際的選擇，這對於很多與深圳面臨同樣問題的城市，具有重要的借鑑意義。
2014年9月12~13日寫於東七樓副五樓